Topsecret. August 18,1948
Thomas H. Etzold and John Lewis Gaddis, eds.
U.S. Objectives with respect to Russia, NSC 20/1
Source; Records of the National Security Council on deposit in the Modern Military Records Branch, National Archives, Washington. D.C.
NSC 20/1 originated in response to a request from Secretary of Defense James V. Forrestal for a "comprehensive statement of national policy'" with regard to the Soviet Union, on the grounds that until such a statement was prepared, "no logical decisions can be reached as to the proportion of our resources which should be devoted to military purposes. . . ..'' (*1) Drafted by the Policy Planning Staff, this document represented the most complete exposition up to that time of the objectives the policy of containment was supposed to accomplish.

(*1). Forrestal to Sidney W. Souers, July 10, 1948, quoted in NSC 20, "Appraisal of the Degree and Character of Mllilary Preparedness Required by the World Situiilion," July 12, 1948, Foreign Relations of the United Stales: 1948, I (part 2) 589-592.

The document established two basic goals for U.S. policy toward the Soviet Union: (1) reduction of the power and influence of the U.S.S.R. to the point that they would no longer threaten international stability; and (2) accomplishment of a fundamental change in the theory and practice of international relations as applied by the Soviet govemment. Unlike NSC 7 (Document 20), NSC 20/1 stressed the distinction between the Soviet Union and the international communist movement, and, in line with the reasoning in PPS 35 (Document 21), held out the possibility of driving a wedge between the two of them as a means of implementing U.S. policy objectives.

NSC 20/1 emphasized the desirability of achieving containment's desired results by means short of war, although it recognized the possibility that war might come, whether by inadvertence or design. The final portion of the document dealt with the question of what U.S. policy should be in that eventuality. It is noteworthy for its stress on the neutralization, rather than the elimination, of Soviet power, and for its implied rejection of the World War II doctrine of unconditional surrender.

I. Introduction

It is plain that Russia, both as a force in its own right and as a center for the world communist movement, has become for the time being the outstanding problem of U.S. foreign policy, and that there is deep dissatisfaction and concern in this country over the aims and methods of the Soviet leaders. The policies of this Government are therefore determined in considerable measure by our desire to modify Soviet policies and to alter the international situation to which they have already led.

However, there has yet been no clear formulation of basic U.S. objectives with respect to Russia. And it is particularly important, in view of the preoccupation of this Government with Russian affairs, that .such objectives be formulated and accepted for working purposes by all branches of our Government dealing with the problems of Russia and communism. Otherwise, there is a possibility of serious dissipation of the national effort on a problem of outstanding international importance.

II. Background Considerations

There are two concepts of the relationship of national objectives to the factors of war and peace.

The first holds that national objectives be constant and should not be affected by changes in the country's situation as between war and peace; that they should be pursued constantly by means short of war or by war-like means, as the case may be. This concept was best expressed by Clausewitz, who wrote that, "War is a continuation of policy, intermingled with other means."

The opposite concept is that which sees national objectives in peace and national objectives in war as essentially unrelated. According to this concept, the existence of a state of war creates its own specific political objectives, which generally supersede the normal peacetime objectives. This is the concept which has generally prevailed in this country. Basically, it was the concept which prevailed in the last war, where the winning of the war itself, as a military operation, was made the supreme objective of U.S. policy, other considerations being subordinated to it.

In the case of American objectives with respect to Russia, it is clear that neither of these concepts can prevall entirely.

In the first place, this Government has been forced, for purposes of the political war now in progress, to consider more definite and militant objectives toward Russia even now, in time of peace, than it ever was called upon to formulate with respect either to Germany or Japan in advance of the actual hostilities with those countries.

Secondly, the experience of the past war has taught us the desirability of gearing our war effort to a clear and realistic concept of the long-term political objectives which we wish to achieve. This would be particularly important in the event of a war with the Soviet Union. We could hardly expect to conclude such a war with the same military and political finality as was the case in the recent war against Germany and Japan, Unless, therefore, it were clear to everyone that our objectives did not lie in military victory for its own sake, it might be hard for the U.S. public to recognize what would in reality be a favorable issue of the conflict. The public might expect much more in the way of military finality than would be necessary, or even desirable, from the standpoint of the actual achievement of our objectives. If people were to get the idea that our objectives were unconditional surrender, total occupation and military government, on the patterns of Germany and Japan, they would naturally feel that anything short of these achievements was no real victory at all, and might fail to appreciate a really genuine and constructive settlement,

Finally, we must recognize that Soviet objectives themselves are almost constant. They are very little affected by changes from war to peace. For example, Soviet territorial aims with respect to eastern Europe, as they became apparent during the war, bore a strong similarity to the program which the Soviet Government was endeavoring to realize by measures short of war in 1939 and 1940, and in fact to certain of the strategic-political concepts which underlay Czarist policy before World War I, To meet a policy of such constancy, so stubbornly pursued through both war and peace, it is necessary that we oppose it with purposes no less constant and enduring- Broadly speaking, this lies in the nature of the relationship between the Soviet Union and the outside world, which is one of permanent antagonism and conflict, taking place sometimes within a framework of formal peace and at other times within the legal framework of war. On the other hand, it is clear that a democracy cannot effect, as the totalitarian state sometimes does, a complete identification of its peacetime and wartime objectives. Its aversion to war as a method of foreign policy is so strong that it will inevitably be inclined to modify its objectives in peacetime, in the hope that they may be achieved without resort to arms. When this hope and this restraint are removed by the outbreak of war, as a result of the provocation of others, the irritation of democratic opinion generally demands either the formulation of further objectives, often of a punitive nature, which it would not have supported in time of peace, or the immediate realization of aims which it might otherwise have been prepared to pursue patiently, by gradual pressures, over the course of decades. It would therefore be unrealistic to suppose that the U.S. Government could hope to proceed in time of war on the basis of exactly the same set of objectives, or at least with the same time-table for realization of objectives, which it would have in time of peace.

At the same time, it must be recognized that the smaller the gap between peacetime and wartime purposes, the greater the likelihood that a successful military effort will be politically successful as well. If objectives are really sound from the standpoint of national interest, they are worth consciously formulating and pursuing in war as in peace. Objectives which cumc into being as a consequence of wartime emotionalism are not apt to reflect a balanced concept of long-term national interest. For this reason, every effort should be made in government planning now, in advance of any outbreak of hostilities, to define our present peacetime objectives and our hypothetical wartime objectives with relation to Russia, and to reduce as far as possible the gap between them.

III. Basic Objectives

Our basic objectives with respect to Russia are really only two:

a. To reduce The power and influence of Moscow to limits in which they will no longer constitute a threat to the peace and stability of international society; and

b. To bring about a basic change in the theory' and practice of international relations observed by the government in power in Russia. If these two objectives could be achieved, the problem which this country faces in its relations with Russia would be reduced to what might be considered normal dimensions.

Before discussing the manner in which these objectives could be pursued in peace and in war, respectively, let us first examine them in somewhat greater detail.


There are two spheres in which the power and the influence of Moscow have been projected beyond the borders of the Soviet Union in ways detrimental to the peace and stability of international society.

The first of these spheres is what may be defined as the satellite area: namely, the area in which decisive political influence is exercised by the Kremlin. It should be noted that in this area, which is, as a whole, geographically contiguous to the Soviet Union, the presence, or proximity, of Soviet armed power has been a decisive factor in the establishment and maintenance of Soviet hegemony.

The second of these spheres embraces the relation between, on the one hand, the power center which controls the Soviet Union and, on the other, groups or parties in countries abroad, beyond the limits of the satellite area, which look to Russia for their political inspiration and give to it, consciously or otherwise, their basic loyalty.

In both of these spheres the projection of Russian power beyond its legitimate limits must be broken up if the achievement of the first of the objectives listed above is to be effectively served. The countries in the satellite area must be given the opportunity to free themselves fundamentally from Russia domination and from undue Russian ideological inspiration. And the myth which causes millions of people in countries far from the Soviet borders to look to Moscow as the outstanding source of hope for human betterment must be thoroughly exploded and its workings destroyed.

It should be noted that in both cases the objective can conceivably be achieved for Ihe most part without raising issues in which the prestige of the Soviet state, as such, need necessarily be decisively engaged.

In the second of the two spheres, a complete retraction of undue Russian power should be possible without necessarily engaging the more vital interests of the Russian state; for in this sphere Moscow's power is exerted through carefully concealed channels, the existence of which Moscow itself denies. Therefore, a withering away of the structure of power which was formerly known as the Third International, and which has survived the disuse of that name, need involve no formal humiliation of the government in Moscow and no formal concessions on the part of the Soviet State.

The same is largely true of the first of these two spheres, but not entirely, In the satellite area, to be sure, Moscow likewise denies the formal fact of Soviet domination and attempts to conceal its mechanics. As has now been demonstrated in the Tito incidents, a breakdown of Moscow control is not necessarily regarded as an event affecting the respective states as such. In this instance, it is treated as a party affair by both sides; and particular care is taken everywhere to emphasize that no question of state prestige is involved. The same could presumably happen everywhere else throughout the satellite area without involving the formal dignity of the Soviet State.

We are confronted, however, with a more difficult problem in the actual extensions of the borders of the Soviet Union which have taken place since 1939. These extensions cannot in all cases be said to have been seriously detrimental to international peace and stability; and in certain instances it can probably be considered, from the standpoint of our objectives, that they can be entirely accepted for the sake of the maintenance of peace, In other cases, notably that of the Baltic countries, the question is more difficult. We cannot really profess indifference to the further fate of the Baltic, peoples.

This has been reflected in our recognition policy to date with respect to those countries. And we could hardly consider that international peace and stability will really have ceased to be threatened as long as Europe is faced with the fact that it has been possible for Moscow to crush these three small countries which have been guilty of no real provocation and which have given evidence of their ability to handle their own affairs in a progressive manner, without detriment to the interests of their neighbors. It should therefore logically be considered a part of U.S. objectives to see these countries restored to something at least approaching a decent state of freedom and independence.

It is clear, however, that their complete independence would involve an actual cession of territory by the Soviet Government. It would therefore raise an issue directly involving the dignity and the vital interests of the Soviet State as such. It is idle to imagine that this could be brought about by means short of war. If, therefore, we are to consider that the basic objective outlined above is one which would be valid for peace as well as for war, then we must logically state that under conditions of peace our objective would be merely to induce Moscow to permit the return to the respective Baltic countries of all of their nationals who have been forcibly removed therefrom and the establishment in those countries of autonomous regimes generally consistent with the cultural needs and national aspirations of the peoples in question. In the event of war, we might, if necessary, wish to go further. But the answer to this question would depend on the nature of the Russian regime which would be dominant in that area in the wake of another war; and we need not attempt to decide it in advance.

In saying, consequently, that we should reduce the power and influence of The Kremlin to limits in which they will no longer constitute a threat to the peace and stability of international society, we are entitled to consider that this is an objective which can be logically pursued not only in the event of a war but also in time of peace and by peaceful means, and that in the latter case it need not necessarily raise issues of prestige for the Soviet Government which would automatically make war inevitable.


Our difficulty with the present Soviet Government lies basically in the fact that its leaders are animated by concepts of the theory and practice of international relations which are not only radically opposed to our own but are clearly inconsistent with any peaceful and mutually profitable development of relations between that government and other members of the international community, individually and collectively.

Prominent among these concepts are the following:

(a) That the peaceful coexistence and mutual collaboration of sovereign and independent governments, regarding and respecting each other as equals, is an illusion and an impossibility;

(h) That conflict is the basis of international life wherever, as is the case between the Soviet Union and capitalist countries, one country does not recognize the supremacy of the other;

(c) That regimes which do not acknowledge Moscow's authority and ideological supremacy are wicked and harmful to human progress and that there is a duty on the part of right-thinking people everywhere to work for the overthrow or weakening of such regimes, by any and all methods which prove tactically desirable;

(d) That there can be, in the long run, no advancement of the interests of both the communist and non-communist world by mutual collaboration, these interests being basically conflicting and contradictory;


(e) That spontaneous association between individuals in the communist-dominated world and individuals outside that world is evil and cannot contribute to human progress.

Plainly, it is not enough that these concepts should cease to dominate Soviet, or Russian, theory and practice in international relations. It is also necessary that they should be replaced by something approximating their converses.

These would be:

(a) That it is possible for sovereign and equal countries to exist peaceably side by side and to collaborate with each other without any thought or attempt at domination of one by the other;

(b) That conflict is not necessarily the basis of international life and that it may be accepted that peoples can have common purposes without being in entire ideological agreement and without being subordinated to a single authority;

(c) That people in other countries do have a legitimate right to pursue national aims at variance with Communist ideology, and that it is the duty of right-thinking people to practice tolerance for the ideas of others, to observe scrupulous non-interference in the internal affairs of others on the basis of reciprocity, and to use only decent and honorable methods in international dealings;

(d) That international collaboration can, and should, advance the interests of both parties even though the ideological inspiration of thc two parties is not identical; and

(e) That the association of individuals across international borders is desirable and should be encouraged as a process contributing to general human progress.

Now the question at once arises as to whether the acceptance of such concepts in Moscow is an objective which we can seriously pursue and hope to achieve without resort to war and to the overthrow of the Soviet Government. We must face the fact that the Soviet Government, as we know it today, is, and will continue to be a constant threat to the peace of this nation and of the world.

It is quite clear that the present leaders of the Soviet Union can themselves never be brought to view concepts such as those indicated above as intrinsically sound and desirable. It is equally clear that for such concepts to become dominant throughout the Russian communist movement wou!d mean, in present circumstances, an intellectual revolution within that movement which would amount to a metamorphosis of its political personality and a denial of its basic claim to existence as a separate and vital force among the ideological currents of the world at large. Concepts such as these could become dominant in the Russian communist movement only if, through a long process of change and erosion, that movement had outlived in name the impulses which had originally given it birth and vitality and had acquired a completely different significance in the world than that which it possesses today.

It might be concluded, then (and the Moscow theologians would be quick to put this interpretation on it), that to say that we were seeking the adoption of these concepts in Moscow would be equivalent to saying that it was our objective to overthrow Soviet power. Proceeding from that point, it could be argued that this is in turn an objective unrealizable by means short of war, and that we are therefore admitting that our objective with respect to the Soviet Union is eventual war and the violent overthrow of Soviet power. ,

It would be a dangerous error to accept this line of thought.

In the first place, there is no time limit for the achievement of our objectives under conditions of peace. We are faced here with no rigid periodicity of war and peace which would enable us to conclude that we must achieve our peacetime objectives by a given date "or else". The objectives of national policy in times of peace should never be regarded in static terms. In so far as they arc basic objectives, and worthy ones, they are not apt to be ones capable of complete and finite achievement, like specific military objectives in war. The peacetime objectives of national policy should be thought of rather as lines of direction than as physical goals.

In the second place, we are entireiy within our own rights, and need feel no sense of guilt, in working for the destruction of concepts inconsistent with world peace and stability and for their replacement by ones of tolerance and international collaboration. It is not our business to calculate the internal developments to which the adoption of such concepts might lead in another country, nor need we feel that we have any responsibility for those developments. If the Soviet leaders find the growing prevalence of a more enlightened concept of international relations to be inconsistent with the maintenance of their internal power in Russia, that is their responsibility, not ours. That is a matter for their own consciences, and for the conscience of the peoples of the Soviet Union. We are not only within our moral rights but within our moral duty in working for the adoption everywhere of decent and hopeful concepts of international life. In doing so, we are entitled to let the chips tali where they may in terms of internal development.

We do not know for certain that the successful pursuit by us of the objectives in question would lead to the disintegration of Soviet power; for we do not know the time factor here involved. It is entirely possible that under the stress of lime and circumstance certain of the original concepts of the communist movement might be gradually modified in Russia as were certain of the original concepts of the American revolution in our own country.

We are entitled, therefore, to consider, and to state publicly, that it is our objective to bring to The Russian people and government, by every means at our disposal, a more enlightened concept of international relations, and that in so doing we are not taking any position, as a government, with respect to internal conditions in Russia.

In the case of war, there could clearly be no question of this nature. Once a state of war had arisen between this country and the Soviet Union, this Government would be at liberty to pursue the achievement of its basic objectives by whatever means it might choose and by whatever terms it might wish to impose upon a Russian authority or Russian authorities in the event of a successful issue of military operations. Whether these terms would embrace the overthrow of Soviet power would he only a question of expediency, which will be discussed below.

This second of the two basic objectives is therefore also one likewise susceptible of pursuit in lime of peace as in time of war. This objective, like the first, may accordingly be accepted as an underlying one, from which the formulation of our policy, in peace as in war, may proceed.

IV. The Pursuit of Our Basic. Objectives in Time of Peace

In discussing the interpretation which would be given to these basic objectives in time of peace or in time of war respectively, we arc confronted with a problem of terminology. If we continue to speak of the particular orientation lines of our policy in peace or in war as ''objectives", we may find ourselves falling into a semantic confusion. Solely for the purposes of clarity, therefore, we will make an arbitrary distinction. We will speak of objectives only in the sense of the basic objectives outlined above, which are common both to war and peace. When we refer to our guiding purposes as applied specifically in our wartime or peactime policy, respectively, we will speak of "aims" rather than of "objectives".

What then would be the aims of U.S. national policy with respect to Russia in time of peace?

These should flow logically from the two main objectives discussed above,


Let us first consider the retraction of undue Russian power and influence. We have .seen that. this divided into the problem of the satellite area and the problem of communist activities and Soviet propaganda activities in countries farther afield.

With respect to the satellite area, the aim of U.S. policy in time of" peace is to place the greatest possible strain on the structure of relationships by which Soviet domination of this area is maintained and gradually, with the aid of the natural and legitimate forces of Europe, to maneuver the Russians out of their position of primacy and to enable the respective governments to regain their independence of action. There are many ways in which this aim can be, and is being, pursued. The most striking step in this direction was the original proposal for the ERP, as stated in Secretary Marshall's Harvard speech on June 5, S947. By forcing the Russians either to permit the satellite countries to enter into a relationship of economic collaboration with the west of Europe which would inevitably have strengthened east-west bonds and weakened The exclusive orientation of these countries toward Russia or to force them to remain outside this structure of collaboration at heavy economic sacrifice to themselves, we placed a severe strain on the relations between Moscow and the satellite countries and undoubtedly made more awkward and difficult maintenance by Moscow of its exclusive authority in the satellite capitals. Everything, in fad, which operates to tear off the veil with which Moscow likes to screen its power, and which forces the Russians to reveal the crude and ugly outlines of their hold over the governments of the satellite countries, serves to discredit the satellite governments with their own peoples and to heighten the discontent of those peoples and their desire for free association with other nations.

The disaffection of Tito, to which the strain caused by the ERP problem undoubtedly contributed in some measure, has clearly demonstrated that it is possible for stresses in the Soviet-satellite relations to lead to a real weakening and disruption of the Russian domination,

It should therefore be our aim to continue to do all in our power to increase these stresses and at the same time to make it possible for the satel-lile governments gradually to extricate themselves from Russian control and to find, if they so wish, acceptable forms of collaboration with the governments of the west. This can be done by skillful use of our economic power, by direct or indirect informational activity, by placing the greatest possible strain on the maintenance of the iron curtain, and by building up the hope and vigor of western Europe to a point where it comes to exercise the maximum attraction to the peoples of the east, and by other means too numerous to mention.

We cannot say, of course, that the Russians will sit by and permit the satellites to extricate themselves from Russian control in this way. We cannot be sure that at some point in this process the Russians will not choose to resort to violence of some sort; i.e., to forms of military re-occupation or possibly even to a major war, to prevent such a process from being carried to completion.

It is not our desire that they should do this; and we, for our part, should do everything possible to keep the situation flexible and to make possible a liberation of the satellite countries in ways which do not create any unanswerable challenge to Soviet prestige. But even with the greatest of circumspection we cannot be sure that they will not choose to resort to arms. We cannot hope to influence their policy automatically or to produce any guaranteed results.

The fact that we embark on a policy which can lead to these results does not mean that we are setting our course toward war; and we should be extremely careful to make this plain on all occasions and to refute accusations of this character. The fact of the matter is that, granted the relationship of antagonism which is still basic to the entire relationships between the Soviet Government and non-communist countries at this time, war is an ever-present possibility and no course which this Government might adopt would appre- ciably diminish this danger. The converse of the policy set forth above, namely to accept Soviet domination of the satellite countries and to do nothing to oppose it, would not diminish in any way the danger of war. On the contrary, it can be argued with considerable logic that the long-term danger of war will inevitably be greater if Europe remains split along the present lines than it will be if Russian power i.s peacefully withdrawn in good time and a normal balance restored to the European community.

It may he stated, accordingly, that our first aim with respect to Russia in time of peace is to encourage and promote by means short of war the gradual retraction of undue Russian power and influence from the present satellite area and the emergence of the respective eastern European countries as independent factors on the international scene,

However, as we have seen above, our examination of this problem is not complete unless we have taken into consideration the question of areas now behind the Soviet border. Do we wish, or do we not, to make it our objective to achieve by means short of war any modification of the borders of the Soviet Union? We have already seen in Chapter III the answer to this question.

We should encourage by every means at our disposal tile development in the Soviet Union of institutions of federalism which would permit a revival of the national life of the Baltic peoples.

It may be asked: Why do we restrict this aim to the Baltic peoples? Why do we not include the other national minority groups of the Soviet Union? The answer is that the Baltic peoples happen to be the only peoples whose traditional territory and population are now entirely included in the Soviet Union and who have shown themselves capable of coping successfully with the responsibilities of statehood. Moreover, we still formally deny the legitimacy of their violent inclusion in the Soviet Union, and they therefore have a special status in our eyes.

Next we have the problem of the disruption of the myth by which the people in Moscow maintain their undue influence and actual disciplinary authority over millions of people in countries beyond the satellite area. First a word about the nature of this problem.

Before the revolution of 1918, Russian nationalism was solely Russian. Except for a few eccentric European intellectuals of the 19th Century, who even then professed to a mystical faith in Russia's power to solve the ills of civilization (*2) Russian nationalism had no appeal to people outside Russia. On the contrary, the relatively mild despotism of the 19th Century Russian rulers was perhaps better known and more universally deplored in the western countries than has since been the case with the far greater cruelties of the Soviet regime.

(*2) Karl Marx was not one of these people. He was not, as he himself put it, "one of those who believed that the old Europe could be revived by Russian blood," [Note in source text]

After the revolution, the Bolshevik leaders succeeded, through clever and systematic propaganda, in establishing throughout large sections of the world public certain concepts highly favorable to their Own purposes, including the following: that the October Revolution was a popular revolution; that the Soviet regime was the first real worker's government; that Soviet power was in some way connected with ideals of liberalism, freedom and economic security; and that it offered a promising alternative to the national regimes under which other peoples lived. A connection was thus established in the minds of many people between Russian communism and the general uneasiness arising in the outside world from the effects of urbanization and industrialization, or from colonial unrest.

In this way Moscow's doctrine became to some extent a domestic problem for every nation in the world. In Soviet power, western statesmen arc now facing something more than just another problem of foreign affairs. They are facing also an internal enemy in their own countries—an enemy committed to the undermining and eventual destruction of their respective national societies.

To destroy this myth of international communism is a dual task. It takes two parties to create an inter-action such as that which exists between the Kremlin, on the one hand, and the discontented intellectuals in other countries (for it is the intellectuals rather than the "workers" who make up the hard core of communism outside the USSR), on the other. It is not enough to tackle this problem by aiming to silence the propagator. It is even more important to arm the listener against this sort of attack. There is some reason why Moscow propaganda is listened to so avidly, and why this myth takes hold so readily, among many people far from the boundaries of Russia. If it were not Moscow these people listened to, it would be something else, equally extreme and equally erroneous, though possibly less dangerous. Thus the task of destroying the myth on which international communism rests is not just an undertaking relating to the leaders of the Soviet Union. It is also something relating to the non-Soviet world, and above all to the particular society of which each of us forms a part. To the extent to which we can dispel the confusion and misunderstandings on which these doctrines thrive—to the extent that we can remove the sources of bitterness which drive people to irrational and Utopian ideas of this sort—we will succeed in breaking down the ideological influence of Moscow in foreign countries. On the other hand- we must recognize that only a portion of international communism outside Russia is the result of environmental influence and subject to correction accordingly. Another portion represents something in the nature of a natural mutation of species. It derives from a congenital fifth-columnism with which a certain small percentage of people in every community appear to be affected, and which distinguishes itself by a negative attitude toward the native society and a readiness to follow any outside force which opposes it. This element will always be present in any society for unscrupulous outsiders to work on; and the only protection against its dangerous misuse will be the absence of the will on the part of great-power regimes to exploit this unhappy margin of human nature.

Fortunately, the Kremlin has thus far done more than we ourselves could ever have done to dispel the very myth by which it operates. The Yugoslav incident is perhaps the most striking case in point; but the history of the Communist International is replete with other instances of the difficulty non-Russian individuals and groups have encountered in trying to be the followers of Moscow doctrines. The Kremlin leaders are so inconsiderate, so relentless, so over-bearing and so cynical in the discipline they impose on their followers that few can stand their authority for very long.

The Leninist-Stalinist system is founded, basically, on the power which a desperate, conspiratorial minority can always wield, at least temporarily, over a passive and unorganized majority of human beings- For this reason, the Kremlin leaders have had little concern, in the past, about the tendency of their movement to leave in its train a steady backwash of disillusioned former followers. Their aim was not to have communism become a mass movement but rather to work through a small group of faultlessly disciplined and entirely expendable followers. They were always content to let those peoples go who could not stomach Their particular brand of discipline.

For a long time, this worked reasonably well. New recruits were easy to obtain; and the Party lived by a steady process of natural selection-out, which left within its ranks only the most fanatically devoted, the most unimaginative, and the most obtusely unscrupulous natures.

The Yugoslav case has now raised a great question mark as to how well this system will work in the future, Heretofore, heresy could safely be handled by police repression within The limits of Soviet power or by a tested process of excommunication and character-assassination outside those limits. Tito has demonstrated that in the case of the satellite leaders, neither of these methods is necessarily effective. Excommunication of communist leaders who are beyond the effective range of Soviet power and who themselves have territory, police power, military power, and disciplined fol- lowers, can split the whole communist movement, as nothing else was ever able to do, and cause the most grievous damage to the myth of Stalin's omniscience and omnipotence.

Conditions are therefore favorable to a concentrated effort on our part designed to take advantage of Soviet mistakes and of the rifts that have appeared, and to promote the steady deterioration of the structure of moral influence by which the authority of the Kremlin has been carried to peoples far beyond the reach of Soviet police power.

We may say, therefore, that our second aim with respect to Russia in time of peace is, by informational activity and by every other means at our disposal, to explode the myth by which people remote from Russian military influence are held in a position of subservience to Moscow and to cause the world at large to see and understand the Soviet Union for what it is and to adopt a logical and realistic attitude toward it.


We come now to the interpretation, in terms of peacetime policy, of our second major objective: namely, to bring about an alteration of the concepts of international relations prevalent in Moscow governing circles.

As has been seen above, There is no reasonable prospect that we will ever be able to alter the basic political psychology of the men now in power in the Soviet Union. The malevolent character of their outlook on the outside world, their repudiation of the possibility of permanent peaceful collaboration, their belief in the inevitability of the eventual destruction of the one world by the other: these things must remain, if only tor the simple reason that the Soviet leaders are convinced that their own system will not stand comparison with the civilization of the west and that it will never be secure until the example of a prosperous and powerful western civilization has been physically obliterated and its memory discredited. This is not to mention the fact that these men are committed to the theory of inevitable conflict between the two worlds by the strongest of all commitments: namely, the fact that they have inflicted the punishment of death or of great suffering and hardship on millions of people in the name of this theory.

On the other hand, the Soviet leaders are prepared to recognize situations, if not arguments. If, therefore, situations can be created in which it is clearly noi. to the advantage of their power to emphasize the elements of conflict in their relations with the outside world, then their actions, and even the tenor of their propaganda to their own people, can be modified. This was made evident in the recent war when the circumstances of their military association with the western powers had the effect just described. In this instance, the modification of their policies was of relatively short duration; for with the end of hostilities they thought they saw an opportunity for gaining important objectives of their own regardless of the feelings and views of the western powers. This meant that the situation which had caused them to modify their policies no longer appeared to them to exist.

If, however, analogous situations could again be created in the future and the Soviet leaders compelled to recognize their reality, and if these situations could be maintained for a longer time, i.e., for a period long enough to encompass a respectable portion of the organic process of growth and change in Soviet political life, then they might have a permanent modifying effect on the outlook and habits of Soviet power. Even the relatively brief and perfunctory lip service done during the recent war to the possibility of collaboration among the major allies left a deep mark on the consciousness of the Russian public, and one which has undoubtedly caused serious difficulties to the regime, since the end of the war, in its attempt to revert to the old policies of hostility and subversion toward the western world. Yet all this occurred in a period in which there was absolutely no turnover of any importance in the Soviet leadership and no normal evolution of internal political life in the Soviet Union- Had it been necessary for the Soviet Government to observe these policies of circumspection and moderation toward the west for so long a period that the present leaders would have had to yield to other ones and that there would have been some normal evolution of Soviet political life in the face of these necessities, then it is possible that some real modification in Soviet outlook and behavior might eventually have been achieved.

It flows from this discussion that whereas we will not be able to alter the basic political psychology of the present Soviet leaders, there is a possibility that if we can create situations which, if long enough maintained, may cause them to soft-pedal their dangerous and improper attitude toward the west and to observe a relative degree of moderation and caution in their dealings with western countries. In this case, we could really say that we had begun to make progress toward a gradual alteration of the dangerous concepts which now underlie Soviet behavior.

Again, as in the case of the retraction of Soviet power, and, in fact, as in the case of any sound program of resistance to Soviet attempts at the destruction of western civilization, we must recognize that the Soviet leaders may see the writing on the wall and may prefer to resort to violence rather than to permit these things to occur. It must be reiterated: that is the risk which we run not just in this, but in any sound policy toward the Soviet Union. It is inherent in the present nature of the Soviet Government; and nothing we may do can alter or remove it, This is not a problem new to the foreign relations of the United Stales. In the Federalist Papers, Alexander Hamilton stated:

"Let us recollect that peace or war will not always be left to our option; that however moderate or unambitious we may be, we cannot count upon the moderation, or hope to extinguish the ambition, of others."

In setting out, therefore, to alter the concepts by which the Soviet Government now operates in world affairs, we must again concede that the question of whether this aim can be achieved by peaceful means cannot he answered entirely by ourselves. But this does not excuse us from making the attempt.

We must say, therefore, that our third aim with respect to Russia in time of peace is to create situations which will compel the Soviet Governntent to recognise the practical undesirability of acting on the basis of its present concepts and the necessity of behaving, at least outwardly, as though it were the converse of those concepts that were true.

This is of course primarily a question of keeping the Soviet Union politically, militarily, psychologically weak in comparison with the international forces outside of its control and of maintaining a high degree of insistence among the non-communist countries on the observance by Russia of the ordinary international decencies.


The aims listed above are all general in nature. To attempt to make them specific would lead us into an endless maze of attempts at verbal classification and would probably be more confusing than clarifying. For this reason, no attempt will be made here to spell out the possible forms of specific application of these aims. Many of these forms will easily suggest themselves to any who give thought to the interpretation of these, general aims in terms of practical policy and action. It will be seen for example, that a major factor in the achievement of all of these aims without exception, would be the degree to which we might succeed in penetrating or disrupting the iron curtain.

However, the question of specific interpretation may be considerably clarified by a brief indication of the negative side of the picture: in other words, by pointing out what our aims are not.

First of all, it is not our primary aim in time of peace to set the stage for a war regarded as inevitable. We do not regard war as inevitable. We do not repudiate the possibility that our overall objectives with respect to Russia may be successfully pursued without resort to war, We have to recognize the possibility of war, as something flowing logically and at all times from the present attitude of The Soviet leaders; and we have to prepare realistically for that eventuality.

But it would be wrong to consider that our policy rested on an assumption of an inevitability of war and was confined to preparations for an armed conflict. Thal is not the case. Our task at present, in the absence of a state of war automatically brought about by the actions of others, is to find means of pursuing our objectives successfully without resort to war ourselves. It includes preparations for a possible war, but we regard these as only subsidiary and precautionary rather than as the primary element of policy. We are still hoping and striving to achieve our objectives within the framework of peace. Should we at any time come to the conclusion (which is not excluded) that this is really impossible and that the relations between communist and non-communist worlds cannot proceed without eventual armed conflict, then The whole basis of this paper would be changed and our peacetime aims. as set forth herein, would have to be basically altered.

Secondly, it is not our peacetime aim to overthrow the Soviet Government. Admittedly, we are aiming at the creation of circumstances and situations which would be difficult for the present Soviet leaders to stomach, and which they would not like. It is possible that they might not be able, in the face of these circumstances and situations, to retain their power in Russia. But it must be reiterated: that is their business, not ours. This paper implies no judgment as to whether it is possible for the Soviet Government to behave with relative decency and moderation in external affairs and yet to retain its internal power in Russia. Should the situations to which our peacetime aims are directed actually come into being and should they prove intolerable to the maintenance, of internal Soviet power and cause the Soviet Government to leave the scene, we would view this development without regret; but we would not assume responsibility for having sought it or brought it about.

V. The Pursuit of our Basic Objectives in Time of War

This chapter treats of our aims with respect to Russia in the event that a state of war should arise between the United States and the USSR. It pro- poses to set forth what we would seek as a favorable issue of our military operations.


Before entering into a discussion of what we should aim to achieve in a war with Russia, let us first be clear in our own minds about those things which we could not hope to achieve.

In the first place we must assume that it will not be profitable or practically feasible for us To occupy and take under our military administration the entire territory of the Soviet Union. This course is inhibited by the size of that territory, by the number of its inhabitants, by the differences of language and custom which separate its inhabitants from ourselves, and by the improbability that we would find any adequate apparatus of local authority through which we could work.

Secondly, and in consequence of this first admission, we must recognize that it is not likely that the Soviet leaders would surrender unconditionally to us. It is possible that Soviet power might disintegrate during the stress of an unsuccessful war, as did that of the tsar's regime during World War I. But even this is not likely. And if it did not so disintegrate, we could not be sure that we could eliminate it by any means short of an extravagant military effort designed to bring all of Russia under our control. We have before us in our experience with the Nazis an example of the stubbornness and tenacity with which a thoroughly ruthless and dictatorial regime can maintain its internal power even over a territory constantly shrinking as a consequence of military operations. The Soviet leaders would be capable of concluding a compromise peace, if pressed, and even one highly unfavorable to their own interests. But it is not likely that they would do anything, such as to surrender unconditionally, which would place themselves under The complete power of a hostile authority. Rather than do that, they would probably retire to the most remote village of Siberia and eventually perish, as Hitler did, under the guns of the enemy.

There is a strong possibility that if we were to take the utmost care, within limits of military feasibility, not to antagonize the Soviet people by military policies which would inflict inordinate hardship and cruelties upon them, there would be an extensive disintegration of Soviet power during the course of a war which progressed favorably from our standpoint, We would certainly he entirely Justified in promoting such a disintegration with every means at our disposal. This does not mean, however, that we could be sure of achieving the complete overthrow of the Soviet regime, in the sense of the removal of its power overall the present territory of the Soviet Union.

Regardless of whether or not Soviet power endures on any of the present Soviet territory we cannot be sure of finding among the Russian people any other group of political leaders who would he entirely "democratic" as we understand that term.

While Russia has had her moments of liberalism, the concepts of democracy arc not familiar to the great mass of the Russian people, and particularly not to those who are temperamentally inclined to the profession of government. At the present rime, there are a number of interesting and powerful Russian political groupings, among the Russian exiles, all of which do lip service to principles of liberalism, to one degree or another, and any of which would probably he preferable to the Soviet Government, from our standpoint, as the rulers of Russia. But just how liberal these groupings would be, if they once had power, or what would be their ability to maintain their authority among the Russian people without resort to methods of police terror and repression, no one knows. The actions of people in power are often controlled far more by the circumstances in which they arc obliged to exercise that power than by the ideas and principles which animated them when they were in the opposition. In turning over the powers of government to any Russian group, it would never be possible for us to be certain that those powers would be exercised in a manner which our own people would approve. We would therefore always be taking a chance, in making such a choice, and incurring a responsibility which we could not be sure of meeting creditably.

Finally, we cannot hope really to impose our concepts of democracy within a short space of time upon any group of Russian leaders. In the long run, the political psychology of any regime which is even reasonably responsive to the will of the people must be that of the people themselves- But it has been vividly demonstrated through our experience in Germany and Japan that the psychology and outlook of a great people cannot be altered in a short space of time at the mere dictate or precept of a foreign power, even in the wake of total defeat and submission. Such alteration can flow only from the organic political experience of the people in question. The best that can be done by one country to bring about this sort of alteration in another is to change the environmental influences to which the people in question are subjected, leaving it to them to react to those influences in their own way.

All of the above indicates that we could not expect, in the aftermath of successful military operations in Russia, to create there an authority entirely submissive to our will or entirely expressive of our political ideals. We must reckon with the strong probability that we would have to continue to deal, in one degree or another, with Russian authorities of whom we will not entirely approve, who will have purposes different from ours, and whose views and desiderata we wiil be obliged to take into consideration whether we like them or not. In other words, we could not hope to achieve any total assertion of our will on Russian territory, as we have endeavored to do in Germany and in Japan. We must recognize that whatever settlement we finally achieve must be a political settlement, politically negotiated.

So much for the impossibilities. Now what would be our possible and desirable aims in the event of a war with Russia? These, like the aims of peace, should flow logically from the basic objectives set forth in Chapter III.


The first of our war aims must naturally be she destruction of Russian military influence and domination in areas contiguous to, but outside of, the borders of any Russian state.

Plainly, a successful prosecution of the war on our part would automatically achieve this effect throughout most, if not all, of the satellitc area. A succession of military defeats to the Soviet forces would probably so undermine the authority of the communist regimes in the eastern European countries that most of them would be overthrown. Pockets might remain, in the form of political Tito-ism, i.e., residual communist regimes of a purely national and local character. These we could probably afford to by-pass. Without the might and authority of Russia behind them, they would be sure either to disappear with lime or to evolve into normal national regimes with no more and no less of chauvinism and extremism than is customary to strong national governments in that area. We would of course insist on the cancellation of any formal traces of abnormal Russian power in that area, such as treaties of alliance, etc.

Beyond this. however, we have again the problem of the extent lo which we. would wish Soviet borders modified as a result of a successful military action in our part. We must face frankly the fact that we cannot answer this question at this time. The answer depends almost everywhere on the type of regime which would be left, in the wake of military operations, in the particular area in question. Should this regime be one which held out at least reasonably favorable prospects of observing the principles of liberalism in internal affairs and moderation in foreign policy, it might be possible to leave under its authority most, if not all, of the Territories gained by the So- viet Union in the recent war. If, as is more probable, little dependence could be placed on the liberalism and moderation of a post-hostilities Russian authority, it might be necessary to alter these borders quite extensively. This must simply be chalked up as one of the questions which will have to be left open until the development of military and political events in Russia reveals to us the full nature of the post-war framework in which we will have to act.

We then have the question of the Soviet myth and of the ideological authority which the Soviet Government now exerts over people beyond The present satellite area. In the first instance, this will of course depend on the question of whether or not the present All-Union Communist Party continues to exert authority over any portion of the present Soviet territory, in the aftermath of another war. We have already seen that we cannot rule out this possibility. Should communist authority disappear, this question is automatically solved. It must be assumed, however, that in any event an unsuccessful issue of the war itself, from the Soviet standpoint, would probably deal a decisive blow to this form of the projection of Soviet power and influence.

However that may be, we must leave nothing to chance; and it should naturally be considered that one of our major war aims with respect to Russia would be to destroy thoroughly the structure of relationships by which the leaders of the All-Union Communist Party have been able to exert moral and disciplinary authority over individual citizens, or groups of citizens, in countries not under communist control.


Our next problem is again that of the concepts by which Russian policy would be governed in the aftermath of a war. How would we assure ourselves that Russian policy would henceforth be conducted along lines as close as possible to those which we have recognized above as desirable? This is the heart of the problem of our war aims with respect to Russia; and it cannot be given too serious attention.

In the first instance this is a problem of the future of Soviet power; that is, of the power of the communist party in the Soviet Union. This is an extremely intricate question. There is no simple answer to it. We have seen that while we would welcome, and even strive for, the complete disintegration and disappearance of Soviet power, we could not be sure of achieving this entirely. We could therefore view this as a maximum, but not a minimum, aim.

Assuming, then, that there might be a portion of Soviet territory on which we would find it expedient to tolerate the continued existence of Soviet power, upon the conclusion of military operations, what should be our relationship to it? Would we consent to deal with it at all? If so, what sort of terms would we be willing to make?

First of all, we may accept it as a foregone conclusion that we would not be prepared to conclude a full-fledged peace settlement and/or resume regular diplomatic relations with any regime in Russia dominated by any of the present Soviet leaders or persons sharing their cast of Thought. We have had too bitter an experience, during the past fifteen years, with the effort to act as though normal relations were possible with such a regime; and if we should now be forced to resort to war to protect ourselves from the consequences of their policies and actions, our public would hardly be in a mood to forgive the Soviet leaders for having brought things to this pass, or to resume the attempt at normal collaboration.

On the other hand, if a communist regime were to remain on any portion of Soviet territory, upon the conclusion of military operations, we could not afford to ignore it entirely. It could not fail to be, within the limits of its own possibilities, a potential menace to the peace and stability of Russia itself and of the world. The least we could do would be to see to it that its possibilities for mischief were so limited that it could not do serious dam' age, and that we ourselves, or forces friendly to us, would retain all the necessary controls.

For this, two things would probably be necessary. The first would be the actual physical limitation of the power of such a residual Soviet regime to make war or to threaten and intimidate other nations or other Russian regimes. Should military operations lead to any drastic curtailment of the territory over which the communists held sway, particularly such a curtailment as would deprive them of key factors in the present military-industrial structure of the Soviet Union, this physical limitation would automatically flow from that. Should the territory under their control not be substantially diminished, the same result could be obtained by extensive destruction of important industrial and economic targets from the air. Possibly, both of these means might be required. However that may be, we may definitely conclude that we could not consider our military operations successful if they left a communist regime in control of enough of the present military-industrial potential of the Soviet Union to enable them to wage war on comparable terms with any neighboring state or with any rival authority which might be set up on traditional Russian territory.

The second thing required, if Soviet authority is to endure at all in the traditional Russian territories, will probably be some sort of terms defining at least its military relationship to ourselves and to the authorities surrounding it. In other words, it may be necessary for us to make some sort of deal with a regime of this sort. This may sound distasteful to us now, but it is quite possible that we would find our interests better protected by such a deal than by the all-out military effort which would be necessary to stamp out Soviet power entirely.

It is safe to say that such terms would have to be harsh ones and distinctly humiliating to the communist regime in question. They might well be something along the lines of the Bresl-Litovsk settlement of 1918(*3) which deserves careful study in this connection. The fact that the Germans made this settlement did not mean that they had really accepted the permanency of the Soviet regime. They regarded the settlement as one which rendered the Soviet regime momentarily harmless to them and in a poor position to face the problems of survival. The Russians realized that this was the German purpose. They agreed to the settlement only with the greatest of reluctance, and with every intention of violating it at every opportunity. But the German superiority of force was real; and the German calculations realistic. Had Germany not suffered defeat in the west soon after the conclusion of the Brest-Litovsk agreement, it is not likely that the Soviet Government would have been able to put up any serious opposition to the accomplishment of German purposes with respect to Russia. It is in this sense that it might be necessary for this Government to deal with the Soviet regime in the latter phases of an armed conflict.

(*3). Treaty of Brest-Lilovsk, signed March 3, 1918, ended hostilities between Soviet Russia and the Central Powers on the basis of provisions that included the independence of the Ukraine, Georgia. Finland, the transfer to the Central Powers of Poland, the Baltic States, and portions of Byelorussia, and the cession of Kars, Ardahan. and Batum to Turkey. As part of the armistice agreement between Germany and the Western Powers on November II. 1918, Germany was forced to repudiate this treaty. [Ed. note]

It is impossible to forecast what the nature of such terms should be. The smaller the territory left at the disposal of such a regime, the easier ihe task of imposing terms satisfactory to our interests. Taking the worst case, which would be that of the retention of Soviet power over all, or nearly all, of present Soviet territory, we would have to demand:

(a) Direct military terms (surrender of equipment, evacuation of key areas, etc.) designed to assure military helplessness for a long time in advance;

(b) Terms designed to produce a considerable economic dependence on the outside world;

(c) Terms designed to give necessary freedom, or federal status, to national minorities (we would at least have to insist on the complete liberation of the Baltic States and on the granting of some type of federal status to the Ukraine which would make it possible for a Ukrainian local authority to have a large measure of autonomy); and

(d) Terms designed to disrupt the iron curtain and to assure a liberal flow of outside ideas and a considerable establishment of personal contact between persons within the zone of Soviet power and persons outside it.

So much for our aims with respect to any residual Soviet authority. There remains the question of what our aims would be with respect to any non-communist authority which might be set up on a portion or all of Russian territory as a consequence of the events of war.

First of all, it should be said that regardless of the ideological basis of any such non-communist authority and regardless of the extent to which it might be prepared to do lip service to the ideals of democracy and liberalism, we would do well to see that in one way or another the basic purposes were assured which flow from the demands listed above. In other words, we should set up automatic safeguards to assure that even a regime which is non-communist and nominally friendly to us:

(a) Does not have strong military power;

(b) Is economically dependent to a considerable extent on the outside world;

(c) Does not exercise too much authority over the major national minorities; and

(d) Imposes nothing resembling the iron curtain over contacts with the outside world.

In the case of such a regime, professing hostility to the communists and friendship toward us, we should doubtless wish to take care i.o impose these conditions in a manner which would not be offensive or humiiiating. But we would have to see to it that in one way or another they were imposed, if our interests and the interests of world peace were to be protected.

We are therefore safe in saying that it should be our aim in the event of war with the Soviet Union, to see to it that when the war was over no regime on Russian territory is permitted:

(a) To retain military force on a scale which could be threatening to any neighboring stale;

(b) To enjoy a measure of economic autarchy which would permit the erection of the economic basis of such armed power without the assistance of the western world;

(c) To deny autonomy and self-government to the main national minorities; or

(d) To retain anything resembling the present iron curtain. If these conditions are assured, we can adjust ourselves to any political situation which may ensue from the war. We will then be safe, whether a Soviet government retains the bulk of Russian territory or whether it retains only a small part of such territory or whether it disappears altogether. And we will be safe even though the original democratic enthusiasm of a new regime is short-lived and tends to be replaced gradually by the a-social concepts of international affairs to which the present Soviet generation has been educated.

The above should be adequate as an expression of our war aims in the event that political processes in Russia take their own course under the stresses of war and that we are not obliged to assume major responsibility for the political future of the country. But there are further questions to be answered for the event that Soviet authority should disintegrate so rapidly and so radically as to leave the country in chaos, making it encumbent upon us as the victors to make political choices and to take decisions which would be apt to shape the political future of the country. For this eventuality there are three main questions which must be faced.


First of all, would it be our desire, in such a case, that the present territories of the Soviet Union remain united under a single regime or that they be partitioned? And if they are to remain united, at least to a large extent, then what degree of federalism should be observed in a future Russian government? What about the major minority groups, in particular the Ukraine?

We have already taken note of the problem of the Baltic states. The Baltic states should not be compelled to remain under any communist authority in the aftermath of another war. Should the territory adjacent To the Baltic slates be controlled by a Russian authority other than a communist authority, we should be guided by the wishes of the Baltic peoples and by the degree of moderation which that Russian authority is inclined to exhibit with respect to them.

In the case of the Ukraine, we have a different problem. The Ukrainians are the most advanced of the peoples who have been under Russian rule in modern times. They have generally resented Russian domination; and their nationalistic organizations have been active and vocal abroad. It would be easy to jump to the conclusion that they should be freed, at last, from Russian rule and permitted to set themselves up as an independent slate.

We would do well to beware of this conclusion. Us very simplicity condemns it in terms of eastern European realities.

It is True that the Ukrainians have been unhappy under Russian rule and that something should be done to protect their position in future. But there are certain basic fads which must not be lost sight of. While the Ukrainians have been an important and specific element in the Russian empire, they have shown no signs of being a '"nation" capable of bearing successfully the responsibilities of independence in the face of great Russian opposition. The Ukraine is not a clearly defined ethnical or geographic concept. In general, the Ukrainian population made up of originally in large measure out of refugees from Russian or Polish despotism shades off imperceptibly into the Russian or Polish nationalities. There is no clear dividing line between Russia and the Ukraine, and it would be impossible to establish one. The cities in Ukrainian territory have been predominantly Russian and Jewish. The real basis of "Ukrainianism" is the feeling of "difference" produced by a specific peasant dialect and by minor differences of custom and folklore throughout the country districts. The political agitation on the surface is largely the work of a few romantic intellectuals, who have little concept of the responsibilities of government.

The economy of the Ukraine is inextricably intertwined with that of Russia as a whole. There has never been any economic separation since the territory was conquered from the nomadic Tatars and developed for purposes of a sedentary population. To attempt to carve it out of the Russian economy and to set it up as something separate would be as artificial and as destructive as an attempt to separate the Corn Belt, including the Great Lakes industrial area, from the economy of the United States.

Furthermore, the people who speak the Ukrainian dialect have been split, like those who speak the White Russian dialect, by a division which in eastern Europe has always been the real mark of nationality: namely, religion- If any real border can be drawn in the Ulcraine, it should logically be the border between the areas which traditionally give religious allegiance to the Eastern Church and those which give it to the Church of Rome.

Finally, we cannot he indifferent to the feelings of the Great Russians themselves. They were the strongest national element in the Russian Empire, as they now are in the Soviet Union. They will continue to be the strongest national element in that general area, under any status. Any long-term U.S. policy must be based on their acceptance and their cooperation. The Ukrainian territory is as much a part of their national heritage as the Middle West is of ours, and they are conscious of that fact. A solution which attempts to separate the Ukraine entirely from the rest of Russia is bound TO incur their resentment and opposition, and can be maintained, in the last analysis, only by force- There is a reasonable chance that the Great Russians could be induced to tolerate the renewed independence of the Baltic states. They tolerated the freedom of those territories from Russian rule for long periods in the past; and they recognize, subconsciously if not other' wise, that the respective peoples are capable of independence. With respect to the Ukrainians, things arc different. They are loo close to the Russians to be able to set themselves up successfully as something wholly different, For better or for worse, they will have to work out their destiny in some sort of special relationship to the Great Russian people.

It seems clear that this relationship can be at best a federal one, under which the Ukraine would enjoy a considerable measure of political and cultural autonomy but would not be economically or militarily independent. Such a relationship would be entirely just to the requirements of the Great Russians themselves, it would seem, therefore, to be along these lines that U.S. objectives with respect to the Ukraine should be framed.

It should be noted that this question has far more than just a distant future significance. Ukrainian and Great Russian elements among the Russian emigre-opposition groups are already competing vigorously for U.S. support. The manner in which we receive their competing claims may have an important influence on the development and success of the movement for political freedom among the Russians, It is essential, therefore, that we make our decision now and adhere to it consistently. And that decision should be neither a pro-Russian one nor a pro-Ukrainian one, but one which recognizes the historical geographic and economic realities involved and seeks for the Ukrainians a decent and acceptable place in the family of the traditional Russian Empire, of which they form an inextricable part.

It should be added that while, as stated above, we would not deliberately encourage Ukrainian separatism, nevertheless if an independent regime were to come into being on the territory of the Ukraine through no doing of ours, we should not oppose it outright. To do so would be to undertake an undesirable responsibility for internal Russian developments. Such a regime would be bound to be challenged eventually from the Russian side. If it were to maintain itself successfully, mat would be proof that the above analysis was wrong and that the Ukraine docs have the capacity for, and the moral right to, independent status. Our policy in the first instance should be to maintain an outward neutrality, as long as our own interests—military or otherwise—were not immediateiy affected. And only if it became clear that an undesirable deadlock was developing, we would encourage a composing of the differences along the lines of a reasonable federalism. The same would apply to any other efforts at the achievement of an independent status on the part of other Russian minorities. It is not likely that any of the other minorities could successfully maintain real independence for any length of time. However, should they attempt it (and it is quite possible that the Caucasian minorities would do this), our attitude should be the same as in the case of the Ukraine. We should be careful not to place ourselves in a position of open opposition to such attempts, which would cause us to lose permanently the sympathy of the minority in question. On the other hand, we should not commit ourselves to their support to a line of action which in the long run could probably be maintained only with our military assistance.


In the event of a disintegration of Soviet power, we are certain to be faced with demands for .support on the part of the various competing political elements among the present Russian opposition groups. It will be almost impossible for us to avoid doing things which would have the effect of favoring one or another of these groups over its rivals. But a great deal will depend on ourselves, and on our concept of what we are trying to accomplish.

We have already seen that among the existing and potential opposition groups there is none which we will wish to sponsor entirely and for whose actions, if it were to obtain power in Russia, we would wish to take responsibility.

On the other hand, we must expect that vigorous efforts will be made by various groups to induce us to take measures in Russian internal affairs which will constitute a genuine commitment on our part and make it possible for political groups in Russia to continue to demand our support. In the light of these facts, it is plain then we must make a. determined effort to avoid taking responsibility for deciding who would rule Russia in the wake of a disintegration of the Soviet regime. Our best course would be to permit all the exiled elements to return to Russia as rapidly as possible and to see to it, in so far as this depends on us, that they are all given roughly equal opportunity to establish their bids for power. Our basic position must be that in the final analysis the Russian people will have to make their own choices, and that we do not intend to influence those choices. We should therefore avoid having proteges, and should try to see to it that all of the competing groups receive facilities for putting their case to the Russian people through the media of public information. It is probable that there will be violence between these groups. Even in this instance, we should not interfere unless our military interests are affected or unless there should be an attempt on the part of one group to establish its authority by large-scale and savage repression along totalitarian lines, affecting not just the opposing political leaders but the mass of the population itself.


In any territory which is freed of Soviet rule, we will be faced with the problem of the human remnants of the Soviet apparatus of power.

It is probable that in the event of an orderly withdrawal of Soviet forces from present Soviet territory, the local communist party apparatus would go underground, as it did in the areas taken by the Germans during the recent war. It would then probably reemerge in part in the form of partisan bands and guerrilla forces. To this extent, the problem of dealing with it would be a relatively simple one; for we would need only to give the necessary arms and military support to whatever non-communist Russian authority might control the area and permit that authority to deal with the communist bands through the traditionally thorough procedures of Russian civil war.

A more difficult problem would be presented by minor communist party members or officials who might be uncovered and apprehended, or who might throw themselves on the mercy of our forces or of whatever Russian authority existed in the territory.

Here, again, we should refrain from taking upon ourselves the responsibility of disposing of these people or of giving direct orders to the local authorities as to how to do so. We would have a right to insist that they be disarmed and that they not come into leading positions in government unless they had given clear evidence of a genuine change of heart. Bul basically this must remain a problem for whatever Russian authority may take the place of the communist regime. We may be sure that such an authority will be more capable than we ourselves would be to judge the danger which ex-communists would present to the security of the new regime, and to dispose of them in such ways as to prevent their being harmful in the future. Our main concern should be to see that no communist regime, as such, is re-established in areas which we have once liberated and which we have decided should remain liberated from communist control. Beyond that, we should be careful not to become entangled in the problem of "de-communization."

The basic reason for this is that the political processes of Russia are strange and inscrutable. They contain nothing that is simple, and nothing that can be taken for granted. Rarely, if ever, are the colors straight black or white. The present communist apparatus of power probably embraces a large proportion of those persons who are fitted by training and inclination to take part in the processes of government, Any new regime will probably have to utilize the services of many of these people in order to be able to govern at all. Furthermore, we are incapable of assessing in each individual case the motives which have brought individuals in Russia into association with the communist movement. We are also incapable of assessing the degree to which such association will appear discreditable or criminal to other Russians, in retrospect. It would be dangerous for us to proceed on the basis of any fixed assumptions in such matters. We must always remember that to be the subject of persecution at the hands of a foreign government inevitably makes local martyrs out of persons who might otherwise only have been the objects of ridicule.

We would be wiser, therefore, in the case of territories freed from communist control, to restrict ourselves to seeing to it that individual ex-communists do not have the opportunity to reorganize as armed groups with pretenses to political power and that the local non-communist authority is given plenty of arms and help in any measures which they may desire to take with respect to them.

We may say, therefore, that we would not make it our aim to carry out with our own forces, on territory liberated from the communist authorities, aпy large-scale program of de-communication, and that In general we would leave this problem to whatever local authority might supplant Soviet rule.

А здесь выкладываю выполненный мной перевод первоисточника.

Директива Совета Национальной Безопасности США 20/1 от 18 августа 1948 года из сборника Thomas H. Etzold and John Lewis Gaddis, eds., Containment: Documents on American Policy and Strategy, 1945-1950, NSC 20/1 (pages 173-203)

Предупреждение: при цитировании очень рекомендуется давать также ссылку на английский текст


I. Введение

Очевидно, что Россия, как собственно сила, так и как центр мирового коммунистического движения, в настоящий момент стала представлять очень серьезную проблему для внешней политики США, и в нашей стране существует глубокая неудовлетворенность и обеспокоенность относительно целей и методов советских лидеров. Таким образом политика нашего правительства в значительной мере обусловлена желанием скорректировать советскую политику и изменить международную ситуацию, к которой она уже привела.

Однако пока нет четкой формулировки основных задач США по отношению к России. Ввиду вовлеченности нашего правительства в отношения с Россией особенно важно, чтобы такие задачи были бы сформулированы и приняты в качестве рабочих программ всеми подразделениями нашего правительства, имеющими дело с проблемами России и коммунизма. Иначе возможны серьезные расхождения в направлениях национальных усилий для разрешения проблемы, имеющей огромное международное значение.

II. Общие соображения.

Существуют два подхода к увязке национальных задач с факторами войны и мира.

Первый подход состоит в том, что национальные задачи постоянны и не должны изменяться в зависимости от того, находится ли страна в ситуации войны или мира; к их достижению следует постоянно стремиться, смотря по обстоятельствам, как невоенными, так и военными средствами, Этот подход был лучше всего сформулирован Клаузевицем : "Война есть продолжение политики другими средствами".

Противоположный подход состоит в том, чтобы рассматривать национальные задачи во время мира и национальные задачи во время войны как существенно различные. Согласно этому подходу, война формирует собственные политические задачи, которые как правило имеют приоритет перед обычными задачами мирного времени. Такой подход в целом преобладает в нашей стране. В основном именно такой подход преобладал и в последней войне, когда выигрыш собственно войны, как военной операции, стал важнейшей задачей политики США, а все прочие соображения были ей подчинены.

Ясно, что в случае американских задач в отношении России ни один из этих подходов не может полностью возобладать.

Во-первых, для разворачивающейся в настоящее время политической войны наше правительство вынуждено уже сейчас, во время мира, ставить более определенные и активные задачи по отношению к России, чем те, которые ему приходилось формулировать по отношению к Германии или Японии в самом разгаре военных действий с этими странами.

Во-вторых, опыт прошедшей войны научил нас тому, что желательно увязывать наши военные усилия с ясным и реалистичным представлением о тех задачах, которые мы собираемся решать в долговременной перспективе. Это особенно важно в случае войны с Советским Союзом. Мы едва ли можем ожидать завершить такую войну с той же военной и политической определенностью, как последнюю войну с Германией и Японией. Поэтому если всем не станет ясно, что наши задачи не состоят в военной победе ради победы, то общественности США будет затруднительно осознать, что же действительно является благоприятным разрешением конфликта. Общественное мнение могло бы ожидать гораздо большего на путях военного решения, чем это необходимо или даже желательно с точки зрения подлинного решения наших задач. Если бы народ воспринял идею, что наша задача - безусловная капитуляция, тотальная оккупация и установление военного управления по образцу Германии и Японии, то он естественно ощутил бы любые меньшие по сравнению с этим достижения, как вообще не являющиеся настоящей победой, и мог бы не оценить по достоинству действительно искреннее и конструктивное урегулирование.

Наконец мы должны признать, что советские задачи сами по себе практически неизменны. Например, советские территориальные цели в Восточной Европе - как стало очевидно во время войны - очень схожи с теми программами, которые Советское правительство пыталось реализовать невоенными средствами в 1939 и 1940, и фактически также с определенными стратегическими и политическими концепциями, на которые опиралась политика царизма перед первой мировой войной. При встрече со столь неизменной политикой, упорно проводимой посредством как войны, так и мира, нам необходимо противопоставить ей не менее постоянную и устойчивую политику. Вообще говоря, сама природа отношений Советского Союза с остальным миром такова, что эти отношения представляет собой непрерывный антагонизм и конфликт, иногда происходящий в рамках формального мира, а иногда в юридических рамках войны. С другой стороны ясно, что демократия не может, подобно тоталитарным государствам, полностью отождествлять задачи мирного и военного времени. Ее неприятие войны, как метода внешней политики, настолько сильно, что она неизбежно будет склоняться к модификации своих задач мирного времени в надежде, что они могут быть решены без обращения к оружию. Когда же эти надежды и эти ограничения исчезают в результате войны, разразившейся из-за провокации или по другим причинам, возмущенное демократическое общественное мнение обычно либо требует формулировки других задач, часто карательного характера, которые не были бы поддержаны во время мира, либо немедленной реализации таких целей, терпеливая подготовка к достижению которых в других условиях могла бы вестись путем постепенного давления на протяжениии десятилетий. Таким образом было бы нереалистичным предполагать, что правительство США могло бы действовать во время войны на основе точно того же набора задач, или хотя бы руководствоваться тем же самым графиком их решения, что и во время мира.

В то же время следует понимать, что чем меньше расхождение между задачами мирного и военного времени, тем больше вероятность того, что успешные военные усилия будут успешны и в политическом отношении. Если задачи действительно вытекают из основных национальных интересов, то они стоят того, чтобы осознанно сформулировать и решать их как во время войны, так и во время мира. Задачи, возникающие вследствие эмоций военного времени, не годятся для выражения сбалансированной концепции долговременных национальных интересов. Поэтому правительству следует уже теперь, до возникновения любых военных действий, предпринять все усилия по планированию и определению по отношению к России наших текущих задач мирного времени и наших гипотетических задач военного времени, и по возможности сократить разрыв между ними.

III. Основные задачи.

Нашими основными задачами в отношении России на самом деле являются только две следующие :

а. Уменьшить мощь и влияние Москвы до таких пределов, при которых она больше не будет представлять угрозу миру и стабильности международного сообщества;


б. Внести фундаментальные изменения в теорию и практику международных отношений, которых придерживается правительство, находящееся у власти в России.

С решением этих двух задач наши проблемы в отношениях с Россией сократились бы до уровня, который можно было бы счесть нормальным

Перед тем, как обсуждать способы решения этих задач соответственно в мирных и военных условиях, рассмотрим их несколько подробнее.


Существуют две сферы, в которых мощь и влияние Москвы простирается за пределы границ Советского Союза в формах, наносящих ущерб миру и стабильности международного сообщества.

Первая из этих сфер - то, что можно назвать зоной сателлитов : а именно зона, в которой решающее политическое влияние принадлежит Кремлю. Следует отметить, что в этой зоне, которая территориально целиком прилегает к Советсткому Союзу, решающим фактором в установлении и поддержании советской гегемонии явилось присутствие или близость советской вооруженной мощи.

Вторая из этих сфер охватывает отношения между центром власти, правящим Советским Союзом, с одной стороны и, с другой стороны, группами или партиями за рубежом, за пределами зоны сателлитов, которые обращаются к России, как к политическому вдохновителю, и, осознанно или нет, проявляют свою лояльность по отношению к ней

Для эффективного решения в обеих сферах первой из указанных выше задач необходимо сократить до разумных пределов несоразмерные проявления российской мощи. Странам, находящимся в зоне сателлитов, должна быть предоставлена возможость коренным образом освободиться от русского господства и из-под российского идеологического влияния. Также должен быть основательно разоблачен миф, который заставляет миллионы людей в странах, удаленных от Советских границ, смотреть на Москву, как на выдающийся источник надежды человечества на улучшение, а следы воздействия этого мифа должны быть полностью ликвидированы.

Следует заметить, что в обоих случаях эти задачи могут быть в принципе решены без неизбежного порождения последствий, непосредственно и решительно затрагивающих престиж Советского государства.

Во второй из двух сфер полное освобождение из-под российской власти возможно без затрагивания жизненно важных интересов Российского государства, так как в этой сфере московское влияние распространяется по тщательно скрытым каналам, существование которых отрицает и сама Москва. Таким образом устранение структуры власти, ранее известной как Третий Интернационал и пережившей собственное имя, не вызовет никакого формального унижения правительства в Москве и не потребует никаких формальных уступок со стороны Советского государства.

То же самое в основном, однако не полностью, верно и для первой из двух сфер. Москва также отрицает факт формального советского господства в зоне сателлитов и пытается замаскировать его механизм. Как в настоящее время демонстрирует инцидент с Тито, нарушение московского контроля не обязательно рассматривается как событие, затрагивающие сами государства. В даном случае оно трактуется обеими сторонами, как межпартийный конфликт; особое внимание уделяется повсеместному подчеркиванию того, что никакие вопросы государственного престижа здесь не затронуты. То же самое может предположительно произойти в любом месте зоны сателлитов без формального ущемления достоинства Советского государства.

Мы однако, сталкиваемся и с более сложной проблемой : расширение границ Советского Союза после 1939 года. Это расширение не может во всех случаях рассматриваться как серьезный ущерб международному миру и стабильности, а в ряде случаев оно даже может рассматриваться, с точки зрения наших задач, как полностью приемлемое для целей поддержания мира. В других же случаях, особенно касающихся прибалтийских стран, вопрос более сложен. Мы действительно не можем проявить безразличие к дальнейшей судьбе прибалтийских народов.

Это отражено и в нашей нынешней политике признания по отношению к этим странам. Мы едва ли можем согласиться, что угроза международному миру и стабильности действительно устранена, когда Европа поставлена перед фактом возможности сокрушения Москвой этих трех малых стран, не виновных ни в какой реальной провокации и доказавших способность вести собственные дела прогрессивным образом, не угрожая интересам соседей. Таким образом было бы логично рассматривать, как часть задач США, восстановление для этих государств по крайней мере некоего подобия недавнего состояния свободы и независимости.

Однако ясно, что их полная независимость повлекла бы фактическое сокращение территории, контролируемой Советским правительством. Таким образом это напрямую затронуло бы достоинство и жизненные интересы Советского государства как такового. Не стоит предполагать, что это может быть осуществлено без войны. Поэтому если мы считаем, что основная задача, сформулированная выше, важна как в условиях мира, так и войны, то мы должны логично заключить, что в условиях мира наша задача должна состоять только в том, чтобы побудить Москву разрешить репатриацию в прибалтийские страны всех насильственно высланных и установление в этих странах автономных режимов, в основном удовлетворяющих культурным потребностям и национальным стремлениям их народов. В случае войны мы могли бы при необходимости стремиться пойти и дальше. Но этого дальнейшее зависело бы от характера российского режима, который господствовал бы на этой территории после следующей войны, и нам нет необходимости решать этот вопрос заранее.

Следовательно, утверждая, что мы должны уменьшить мощь и влияние Кремля до пределов, при которых он больше не будет представлять угрозы миру и стабильности международного сообщества, мы имеем право отметить, что эта задача может логично решаться не только в случае войны, но также и во время мира мирными средствами,и что в последнем случае нет необходимости затрагивать престиж Советского правительства, что автоматически сделало бы войну неизбежной.


Наши сложности с нынешним Советским правительством связаны главным образом с тем, что его лидеры исповедуют в теории и практике международных отношений концепции, не только противоположные нашим собственным, но и очевидно несовместимые с мирным и взаимовыгодным развитием отношений между этим правительством и другими членами международного сообщества, как индивидуальными, так и коллективными.

Главными среди этих концепций являются следующие:

(а) Что мирное сосуществование и взаимное сотрудничество суверенных и независимых государств на основе равенства и взаимного уважения иллюзорно и невозможно;

(б) Что конфликты являются основой международной жизни, при этом, как в случае Советского Союза и капиталистических стран, ни одна сторона не признает превосходства другой;

(в) Что режимы, не признающие авторитета и идеологического превосходства Москвы, безнравственны и пагубны для прогресса человечества, и долг всех здравомыслящих людей повсеместно добиваться свержения и ослабления таких режимов любыми тактически подходящими методами;

(г) Что в дальней перспективе невозможно сближение интересов коммунистического и некоммунистического мира путем взаимного сотрудничества, эти интересы в основе своей антагонистичны и противоречат друг другу;


(д) Что произвольные индивидуальные контакты между людьми из мира под коммунистическим господством с людьми за пределами этого мира являются злом и не способствуют общему прогрессу человечества.

Очевидно, что недостаточно прекращения доминирования этих концепций в советской или российской теории и практике международных отношений. Необходима их замена на практически противоположные.

А именно:

(а) Что суверенные и равноправные страны могут мирно сосуществовать бок о бок и сотрудничать друг с другом без претензий или попыток установить одностороннее господство;

(б) Что конфликт не является необходимой основой международной жизни, что народы могут иметь общие интересы, не имея полного согласия в идеологии и не подчиняясь единому авторитету;

(в) Что народы других стран имеют законное право преследовать национальные цели, расходящиеся с коммунистической идеологией, и что долг всех здравомыслящих людей исповедывать терпимость к чужим идеям, скрупулезно соблюдать невмешательство во внутренние дела других на основе взаимности, и использовать только порядочные и честные методы в ведении международных дел;

(г) Что международное сотрудничество может и должно сближать интересы обеих сторон даже и при различии их идеологических платформ;


(д) Что индивидуальные контакты между людьми по разные стороны международных границ желательны и должны поощряться как процесс, способствующий общему прогрессу человечества.

Тогда немедленно встает вопрос, является ли принятие Москвой таких концепций задачей, которую мы можем всерьез надеяться решить, не прибегая к войне и к свержению Советского правительства. Мы должны смотреть в лицо тому факту, что Советское правительство в его нынешнем виде является и будет оставаться постоянной угрозой нашему народу и миру.

Совешенно ясно, что нынешние лидеры Советского Союза никогда не смогут сами воспринять концепции, подобные изложенным выше, как разумные и желательные. Точно так же ясно, что переход к доминированию таких концепций в русском коммунистическом движении в нынешних обстоятельствах означал бы интеллектуальную революцию внутри этого движения, равносильную преобразованию его политической индивидуальности и отказу от основных претензий на существование в качестве особой жизненной силы среди множества мировых идеологических течений.

Такого рода концепции могли бы возобладать в российском коммунистическом движении только если бы, в результате длительного процесса перемен и эрозии, это движение изжило те импульсы, которые изначально породили его и дали ему жизненную силу, и приобрело совершенно иное, отличное от сегодняшнего, значение в мире.

Тогда можно было бы заключить (а московские теологи немедленно именно так бы это и проинтерпретировали), что заявление о нашем стремлении к принятию Москвой этих концепций равносильно объявлению нашей задачей свержение Советской власти. С этой точки зрения можно было бы утверждать, что такая задача неразрешима без войны, и мы тем самым якобы признаем, что нашей задачей по отношению к Советскому Союзу в конечном счете является война и насильственное свержение Советской власти.

Принять такую точку зрения было бы опасной ошибкой.

Во-первых, мы не связаны никакими временными ограничениями в решении наших задач в условиях мира. У нас нет никаких жестких временных периодов войны и мира, которые подталкивали бы нас к необходимости решения наших задач мирного времени к определенной дате, "иначе будет поздно". Задачи национальной политики в мирное время никогда не следует рассматривать в статических терминах. Постольку, поскольку это наши основные, ценностные задачи, они не относятся к тем, которые допускают полное и окончательное решение, подобно конкретным боевым задачам на войне. Задачи политики мирного времени следует рассматривать скорее как направления движения, а не как физически достижимые пункты назначения.

Во-вторых, мы полностью в своем праве и не должны испытывать чувства вины, работая над разрушением концепций, несовместимых с миром и стабильностью во всем мире, и заменой их на концепции терпимости и международного сотрудничества. Не наше дело вычислять, к какому внутреннему развитию может привести принятие таких концепций в другой стране, мы также не обязаны ощущать какую бы то ни было ответственность за это развитие. Если советские лидеры обнаружат, что растущее преобладание более просвещенных концепций международных отношений несовместимо с сохранением их внутренней власти в России, ответственность за это несут они, а не мы. Это дело их собственной сознательности и сознательности народов Советского Союза. Работа над принятием справедливых и внушающих надежду концепций международной жизни является не только нашим моральным правом, но и нашей моральной обязанностью. Поступая таким образом, мы можем не заботиться о том, куда полетит стружка в вопросах внутреннего развития.

Мы не можем определенно утверждать, что успешное решение нами обсуждаемых задач приведет к распаду Советской власти, так как нам неизвестны соответствующие временные факторы. Вполне возможно, что под давлением времени и обстоятельств определенные исходные концепции коммунистического движения могут постепенно измениться в России примерно так же, как изменились определенные исходные концепции Американской революции в нашей собственной стране.

Мы, однако, имеем право полагать и публично заявлять, что наша задача состоит в том, чтобы всеми имеющимися в нашем распоряжении средствами донести до российского народа и правительства более просвещенный взгляд на международные отношения, и что поступая таким образом, мы, как правительство, не занимаем никакой позиции по отношению к внутренним делам России.

Ясно, что в случае войны вопросы такого рода стоять не будут. Если бы война между нашей страной и Советским Союзом началась, наше правительство было бы свободно в выборе средств, направленных на решение основных задач, и условий, исполнения которых оно пожелало бы потребовать от российской власти или российских властей при успехе военных операций. Будут ли эти условия подразумевать свержение Советской власти, является исключительно вопросом целесообразности, который обсуждается ниже.

Вторая из двух основных задач таким образом также может решаться как во время мира, так и во время войны. Эта задача, как и первая, может соответственно считаться основополагающей, откуда и вытекает формулировка нашей политики в условиях как мира, так и войны.

IV. Решение наших основных задач во время мира.

Обсуждая интерпретацию этих основных задач соответственно во время мира и во время войны, мы сталкиваемся с проблемой терминологии. Если мы будем продолжать говорить о конкретных ориентирах нашей политики в условиях мира или войны, как о "задачах", мы можем столкнуться с семантическими сложностями. Поэтому исключительно ради ясности введем произвольное различие. Мы будем говорить о задачах только в смысле основных задач, выделенных выше, тех, которые являются общими как для войны, так и для мира. При ссылках же на направляющие ориентиры нашей конкретной политики в военное или в мирное время, мы будем говорить не о "задачах", а о "целях".

В чем могли бы состоять цели национальной политики США во время мира?

Они логично вытекают из двух главных задач, обсуждавшихся выше.


Сначала рассмотрим сокращение чрезмерной российской мощи и влияния. Мы видели, что этот вопрос распадается на проблему зоны сателлитов и проблему коммунистической активности и советской пропаганды в удаленных странах.

В отношении зоны сателлитов цель политики США в мирное время состоит в создании максимально возможной напряженности в структуре отношений, обеспечивающей советское господство, постепенного, при помощи естественных и законных усилий Европы, оттеснения русских с их главенствующей позиции и предоставления возможности этим странам вернуть себе свободу действий. Эта цель может быть достигнута и достигается многими способами. Наиболее впечатляющим шагом в этом направлении было оригинальное предложение о Программе Реконструкции Европы, сформулированное в гарвардской речи секретаря Маршалла 5 июня 1947 года. Вынуждая русских либо позволить странам-сателлитам вступить в отношения экономического сотрудничества с Западной Европой, что неизбежно усилит связи между Западом и Востоком и ослабит исключительную ориентацию этих стран на Росиию, либо заставить их остаться вне этой структуры сотрудничества ценой тяжких экономических жертв со своей стороны, мы тем самым вносим серьезное напряжение в отношения между Москвой и странами-сателлитами и без сомнения делаем для Москвы более неудобным и затруднительным поддержание ее непререкаемой власти в столицах сателлитов. Фактически все, что срывает покрывала, которыми Москва пытается замаскировать свою власть, и заставляет русских проявить жестокость и подчеркнуть безобразие своего контроля над правительствами стран-сателлитов, служит дискредитации этих правительств в глазах их собственных народов, увеличивает недовольство этих народов и их стремление к свободному объединению с другими нациями.

Недовольство Тито, для которого напряженность, связанная с проблемой плана Маршалла, несомненно сыграла определенную роль, ясно показало, что напряжение между Советами и сателлитами могут привести к реальному ослаблению и прекращению российского господства.

Таким образом наша цель должна состоять в том, чтобы продолжать делать все, что в наших силах, увеличивая это напряжение, и в то же время создавая возможность правительствам сателлитов постепенно освободиться из-под российского контроля и найти, если они пожелают, приемлемые формы сотрудничества с правительствами Запада. Это можно реализовать искусным использованием нашей экономической мощи, прямой или косвенной информационной деятельностью, приложением максимально возможной нагрузки на железный занавес, созданием у Западной Европы перспектив и энергии стать в конце того пути, по которому она движется, максимально привлекательной для народов Востока, и многими другими средствами, слишком многочисленными, чтобы их все упоминать.

Мы не можем, конечно, сказать, что русские будут спокойно сидеть и позволят сателлитам таким образом освободиться из-под русского контроля. Мы не можем быть уверены, что на каком-то этапе русские для предотвращения такого исхода этого процесса не предпочтут прибегнуть к какому-то насилию: например к какой-то форме военной оккупации или возможно даже к серьезной войне.

Мы не хотим чтобы они пошли на это; и с нашей стороны мы должны делать все возможное, чтобы сохранить гибкость ситуации и сспособствовать освобождению стран-сателлитов такими способами, которые не нанесут непоправимого ущерба советскому престижу. Но даже при самых больших предосторожностях мы не можем быть уверены, что они не предпочтут прибегнуть к оружию. Мы не можем надеяться автоматически повлиять на их политику или обеспечить достижение каких-то гарантированных результатов.

То, что мы прибегаем к политике, которая может повлечь такой исход, вовсе не означает, что мы выбираем курс на войну; и мы должны быть крайне внимательны, чтобы сделать это очевидным и во всех случаях опровергать обвинения такого рода. Дело в том, что из-за антагонистических отношений, которые пока являются основой отношений между Советским правительством и некоммунистическими странами, возможность войны постоянной присутствует, и никакой из курсов, выбранных нашим правительством, не привел бы к заметному уменьшению такой опасности. Политика, обратная вышеизложенной, а именно : согласие с советским господством в странах-сателитах и непринятие никаких мер для противостояния ему, ни в коей мере не уменьшит опасность войны. Наоборот, вполне логично утверждать, что в долговременном плане опасность войны будет больше, если Европа останется разделенной по нынешней линии, чем в случае, если российская мощь в благоприятный момент будет отодвинута мирным путем, и в европейском сообществе восстановится нормальный баланс.

Соответственно можно констатировать, что наша первая цель в отношении России в мирное время состоит в том, чтобы содействовать и поощрять невоенными средствами постепенное сокращение несоразмерной российской мощи и влияния в нынешней зоне сателлитов и выхода восточноевропейских стран на международную сцену в качестве независимого фактора.

Однако, как мы видели выше, наше исследование проблемы остается неполным, пока мы не рассмотрим вопрос о территориях, находящихся в настоящее время внутри советских границ. Хотим мы или нет сделать нашей задачей достижение каких-то зменений границ Советского Союза без войны? Мы уже давали в III разделе ответ на этот вопрос.

Мы должны всеми имеющимися в нашем распоряжении средствами поощрять развитие в Советском Союзе институтов федерализма, которые позволили бы возродить национальную жизнь прибалтийских народов.

Можно спросить : почему мы ограничиваем эту цель прибалтийскими народами? Почему мы не включаем другие национальные меньшинства Советского Союза? Ответ состоит в том, что прибалтийские народы - это единственные народы, чьи традиционные территории и население в настоящее время полностью включены в Советский Союз, и которые продемонстрировали способность успешно нести ответственность за свою государственность. Более того, мы все еще формально отвергаем законность их насильственного включения в Советский Союз, и поэтому они имеют в наших глазах особый статус.

Затем перед нами стоит проблема разоблачения мифа, посредством которого Москва поддерживает свое чрезмерное влияние и фактически дисциплинарную власть над людьми в странах вне зоны сателлитов. Сначала несколько слов о природе этой проблемы.

До революции 1918 года русский национализм был сугубо российским. За исключением нескольких эксцентричных европейских интеллектуалов 19 века, которые даже тогда заявляли о мистическом предназначении русской силы в разрешении болезней цивилизации (*2), русский национализм не был обращен за пределы России. Наоборот, относительно мягкий деспотизм российских правителей 19 века был возможно более известен и более осуждаем в западных странах, чем куда большие жестокости советского режима.
(*2) Карл Маркс не был одним из этих людей. Он не был, как он сам формулировал, "одним из тех, кто верит, что старая Европа может быть оживлена российской кровью" [примечание в исходном тексте]

После революции большевистским лидерам удалось путем умной и систематической пропаганды внедрить в широкие круги мировой общественности определенные концепции, весьма способствующие их целям, в том числе следующие : что Октябрьская Революция была народной революцией; что советский режим был первым настоящим правительством рабочих; что Советская власть определенным образом связана с идеалами либерализма, свободы и экономической безопасности, и что она предлагает многообещающую альтернативу национальным режимам, при которых живут другие народы. Таким образом в умах многих людей установилась связь между русским коммунизмом и общими трудностями, возникающими в окружающем мире из-за влияния урбанизации и индустриализации, или же вследствие колониальных волнений.

Таким образом московская доктрина стала до некоторой степени внутренней проблемой каждого народа мира. В лице Советской власти западные государственные деятели сталкиваются с чем-то большим, нежели с очередной проблемой международных отношений. Они сталкиваются также с внутренним врагом в своих собственных странах - врагом, целью которго является подрыв и в конце концов разрушение их собственных национальных сообществ.

Уничтожение этого мифа о международном коммунизме представляет собой двойную задачу. Во взаимодействие вовлечены две стороны, поскольку оно осуществляется между Кремлем с одной стороны и неудовлетворенными интеллектуалами (именно интеллектуалы, а не "рабочие", составляют ядро коммунизма вне СССР) с другой. Для решения этой проблемы недостаточно заставить замолчать агитаторов. Гораздо важнее вооружить слушателей против атак такого рода. Есть некая причина, по которой к московской пропаганде так охотно прислушиваются, почему этот миф с такой готовностью воспринимается далеко от границ России. Если бы эти люди слушали не Москву, то нашлось бы что-то еще, столь же экстремистское и столь же ложное, хотя возможно менее опасное. То есть задача уничтожения мифа, на котором покоится международный коммунизм, не только подразумевает действия по отношению к лидерам Советского Союза. Она также требует чего-то по отношению к несоветскому миру, и более того, к тому конкретному обществу, частью которого являемся мы сами. Насколько мы сумеем устранить растерянность и непонимание, на почве которых процветают эти доктрины, насколько мы сможем устранить источники горечи, приводящие людей к иррациональным и утопическим идеям такого рода, настолько мы преуспеем в разрушении зарубежного влияния Москвы. С другой стороны мы должны признать, что лишь часть международного коммунизма вне России обусловлена влиянием окружающих обстоятельств и может быть соответственно откорректирована. Другая часть представляет нечто вроде результата естественных биологических мутаций. Она порождается наследственной склонностью к "пятой колонне", которой подвержен определенный малый процент членов любого сообщества, и отличается отрицательным отношением к собственному обществу, готовностью следовать за любой противостоящей ему внешней силой. Этот элемент всегда будет присутствовать в любом обществе и использоваться не слишком щепетильными аутсайдерами; единственная защита от опасного злоупотребления им - отсутствие стремления со стороны могущественных режимов использовать эту несчастную особенность человеческой природы.

К счастью Кремль к настоящему времени сделал для развенчания собственного мифа гораздо больше, чем смогли бы сделать мы сами. В этом смысле югославский инцидент возможно наиболее впечатляющий случай; но и вся история Коммунистического Интернационала полна примеров сложностей, с которыми сталкивались нероссийские лица и группы в своих попытках следовать московским доктринам. Кремлевские лидеры настолько пренебрежительны, настолько безжалостны, властны и циничны в тех требованиях соблюдения дисциплины, которые они предъявляют своим последователям, что лишь немногие способны выдерживать их власть достаточно долго.

Ленинско-Сталинская система основана главным образом на власти, которую отчаявшееся меньшинство заговорщиков всегда может обрести, по крайней мере временно, над пассивным и неорганизованным большинством человеческих существ. По этой причине кремлевские лидеры в прошлом были мало обеспокоены тенденцией своего движения оставлять за собой устойчивый шлейф бывших последователей, утративших иллюзии. Их цель была не в том, чтобы сделать коммунизм массовым движением, а в том, чтобы работать с малой группой безупречно дисциплинированных и полностью заменимых последователей. Они всегда были терпимы к уходу тех людей, которые оказывались не в состоянии вынести их особые требования к дисциплине.

В течение долгого времени этот метод довольно неплохо работал. Получить новых рекрутов было легко, и Партия жила за счет постоянного процесса естественного отбора, оставлявшего в ее рядах только самых фанатично преданных, наиболее лишеных воображения, самых тупых и беспринципных.

Случай с Югославией поставил большой вопросительный знак на том, насколько хорошо эта система станет работать в будущем. До сих пор ересь могла безопасно подавляться либо полицейскими репрессиями в пределах Советской власти, либо отработанными методами отлучения и убийства за ее пределами. Тито показал, что в случае лидера-сателлита ни один из этих методов не является безусловно эффективным. Отлучение коммунистических лидеров, находящихся вне эффективного радиуса действия Советской власти, обладающих собственной территорией, полицией, военной силой и дисциплинированными последователями, может расколоть все коммунистическое движение так, как ничто иное, и нанести наиболее тяжелый урон мифу о всемогуществе и всеведении Сталина.

Таким образом условия благоприятствуют тому, чтобы с нашей стороны сконцентрировать усилия на извлечении преимуществ из советских ошибок и возникших трещин, поощрять постоянное разложение структур морального влияния, при помощи которого кремлевские власти управляли людьми далеко за пределами достижимости советских полицейских сил.

Поэтому мы можем сказать, что наша вторая цель по отношению к России в мирное время заключается в том, чтобы информационной активностью и любыми другими имеющимися в нашем распоряжении средствами подорвать миф, при помощи которого люди вдали от российского военного влияния удерживаются в подчинении Москве, добиться того, чтобы весь мир увидел и понял, что представляет из себя Советский Союз, и сделал бы логичные и реалистические выводы из этого.


Теперь мы переходим к рассмотрению в рамках политики мирного времени второй основной задачи, а именно : внесение изменений в доминирующие в московских правящих кругах концепции международных отношений.

Как мы видели выше, нет никаких разумных оснований ожидать, что мы когда-либо сумеем изменить основы политической психологии людей, находящихся у власти в Советском Союзе сейчас. Их злобный взгляд на окружающий мир, их отказ от возможности постоянного мирного сотрудничества, их вера в неизбежность окончательного разрушения одного мира другим - все это должно сохраниться только по той простой причине, что советские лидеры убеждены : их собственная система не выдержит сравнения с цивилизацией Запада и никогда не будет в безопасности, пока пример процветающей и могущественной западной цивилизации не будет физически уничтожен, а память о нем стерта. Не говоря уж о том, что эти люди связаны с теорией неизбежного конфликта между двумя мирами самой сильной из возможных связей, а именно тем фактом, что во имя этой теории они приговорили к смерти или страшным страданиям и лишениям миллионы людей.

С другой стороны советские лидеры способны к осознанию если не аргументов, то хотя бы ситуаций. То есть, если может быть создана ситуация, при которой эскалация конфликта с внешним миром не способствует усилению их власти, их действия и даже тон их пропаганды может измениться. Это стало очевидным во время последней войны, когда к описанному эффекту привели обстоятельства их военного союза с западными державами. В этом случае модификация политики была относительно кратковременной, так как по окончании боевых действий они увидели возможности для решения собственных важных задач вне зависимости от чувств и взглядов западных держав. Это означает, что ситуация, которая вынудила их изменить собственную политику, по их мнению перестала существовать.

Если же, однако, аналогичные ситуации были бы снова созданы, если бы советсткие лидеры были вынуждены признать их реальность, и если бы эти ситуации могли сохраняться достаточно долго для переориентации значительной части естественных процессов развития и изменения советской политической жизни, то тогда такие ситуации могли бы оказывать постоянное изменяющее влияние на взгляды и привычки советской власти. Даже относительно краткое и поверхностное ощущение возможности взаимодействия между основными союзниками во время последней войны оставило глубокий след в сознании русской общественности, и именно оно несомненно создало для режима серьезные сложности в его попытках вернуться после окончания войны к старой политике враждебности и ниспровержения по отношению к западному миру. Причем все это происходило при отсутствии каких-то существенных перестановок среди советстких лидеров какой-то нормальной эволюции во внутренней политической жизни Советского Союза. Если бы Советское правительство было вынуждено соблюдать такую осторожную и умеренную политику по отношению к Западу в течение столь долгого периода, что нынешних лидеров сменили бы другие, и перед лицом этой необходимости произошла бы какая-то нормальная эволюция советской политической жизни, то тогда возможно стало бы достижимым и какое-то реальное изменение кругозора и поведения Советов.

Из этого рассмотрения вытекает, что хотя мы не можем изменить основу политической психологии нынешних советских лидеров, существует возможность, что мы сумеем создать ситуации, которые, сохраняясь достаточно долго, смогут заставить их мягко изменить свое опасное и неподобающее отношение к Западу и соблюдать определенную степень умеренности и осторожности в отношениях с западными странами. В этом случае действительно можно будет сказать, что мы начали продвигаться к постепенному изменению тех опасных концепций, которые сейчас определяют поведение Советов.

Снова, как и при сокращении зоны советского влияния, так и при реализации любой разумной программы сопротивления советским попыткам разрушить западную цивилизацию, мы не должны забывать, что советские лидеры могут узреть пророческие письмена на стене и предпочесть прибегнуть к насилию, нежели позволить всему этому произойти. Необходимо повторить : этому риску мы подвергаемся не только при данной, но и при любой разумной политике по отношению к Советскому Союзу. Этот риск возникает из самой сущности Советского правительства, и мы не можем сделать ничего, чтобы изменить или устранить его. Это не новая проблема для внешних отношений Соединенных Штатов. В "Записках фдералиста" Александр Гамильтон писал:

"Давайте вспомним, что выбор между миром или войной не всегда будет оставаться за нами; что как бы умерены и неамбициозны мы ни были, мы не можем полагаться на чужую умеренность или надеяться притушить чужие амбиции."

Таким образом пытаясь изменить концепции, которыми в настоящее время руководствуется Советский Союз в международных отношениях, мы опять должны признать : ответ на вопрос, может ли эта цель быть достигнута мирными средствами, зависит не только от нас. Но это не служит нам оправданием, если мы не предпримем такой попытки.

Итак, мы должны сказать, что нашей третьей целью в отношении России во время мира является создание ситуаций, которые вынудят Советское правительство признать практическую нецелесообразность действий на основе их нынешних концепций и необходимость по крайней мере такого внешнего поведения, как если бы эти концепции были заменены на противоположные.

Это, конечно, в основном вопрос удержания Советсткого Союза слабым в политическом, военном и психологическом отношении по сравнению с международными силами, находящимися вне его контроля, и поддержания со стороны некоммунистических государств высокого уровня требовательности к России в части соблюдения ею обычных международных приличий.


Все перечисленные выше цели являются по своей природе общими. Попытка конкретизировать их завела бы нас в бесконечный лабиринт формальных классификаций и вела бы скорее к путанице, нежели к ясности. Поэтому здесь не будет сделано никаких попыток сформулировать возможные пути конкретной реализации этих целей. Множество таких путей само легко возникнет перед каждым, кто задумается над интерпретацией общих целей применительно к практической политике и конкретным действиям. Например, мы увидим, что основным фактором в достижении всех целей без исключения явилась бы степень проникновения за железный занавес или же степень его разрушения.

Однако вопрос о конкретной интерпретации может быть существенно прояснен кратким рассмотрением обратной стороны картины : иными словами рассмотрением того, в чем наши цели НЕ состоят.

Во-первых, нашей основной целью в мирное время не является переход в такую стадию, при которой война становится неизбежной. Мы не исключаем возможности, что наши общие задачи в отношении России могут быть успешно решены без войны. Мы вынуждены признавать возможность войны в любой момент, как логично вытекающюю из нынешнего характера советских лидеров, и мы должны реалистично готовиться к этому.

Но было бы неправильным считать, что наша политика основана на предположении о неизбежности войны и ограничена подготовкой к вооруженному конфликту. Это не так. В настоящее время,в отсутствие войны, автоматически навязанной чужими действиями, наше дело заключается в том, чтобы отыскать средства для решения наших задач, самим к войне не прибегая. Подготовка к возможной войне подразумевается, но мы рассматриваем ее только как дополнительную предосторожность, а не основной элемент политики. Мы все еще надеемся и пытаемся решить наши задачи в рамках мира. Если бы в некоторый момент мы пришли к выводу (это не исключается), что такой подход невозможен, и что отношения между коммунистическими и некоммунистическими мирами не могут продолжаться без решительного военного конфликта, тогда следовало бы пересмотреть саму основу данного документа, и наши цели мирного времени, в том виде, как они здесь представлены, следовало бы коренным образом изменить.

Во-вторых, в мирное время нашей целью не является свержение Советского правительства. Мы признаем, что стремимся к созданию таких обстоятельств и ситуаций, которые было бы затруднительно переварить нынешним советским лидерам, и которые им не понравятся. Возможно, что перед лицом таких обстоятельств и ситуаций они не сумеют сохранить свою власть в России. Но следует подчеркнуть : это их дело, а не наше. Настоящий документ не подразумевает никаких суждений по поводу того, способно ли Советское правительство вести себя относительно умеренно и порядочно во внешних делах и при этом сохранять свою власть внутри России. Если ситуации, отвечающие нашей целевой направленности в мирное время, действительно возникнут, если они окажутся несовмесимыми с внутренним удержанием Советской власти и вынудят Советское правительство уйти со сцены, мы будем рассматривать такое развитие без сожаления, но не примем на себя ответственность за то, что добивались или вызвали его.

V. Решение наших основных задач во время войны.

В этом разделе рассмотрены наши цели в отношении России в случае, если между Соединенными Штатами и СССР возникнет состояние войны. Здесь предполагается выяснить, что именно мы могли бы считать благоприятным исходом наших военных операций.


Перед обсуждением того, что могло бы явиться достижимой целью в войне с Россией, сначала выясним, чего мы не можем надеяться достичь.

Прежде всего мы должны исходить из того, что для нас будет невыгодно, да и практически неосуществимо оккупировать и поставить под контроль нашей военной администрации всю территорию Советского Союза. Это следует из размеров территории, количества населения, разницы в языке и обычаях, отличающих местное население от нас, а также минимальной вероятности обнаружить какую-то подходящую местную структуру власти, при помощи которой мы могли бы действовать.

Затем, признав это обстоятельство, мы должны признать маловероятным, что советские лидеры пойдут на безоговорочную капитуляцию. Возможно, Советская власть распадется под тяжестью безуспешной войны, как это произошло с царским режимом во время Первой Мировой. Но даже это маловероятно. А если она не распадется сама, мы не можем быть уверены, что сумеем устранить ее какими-то средствами без чрезвычайных военных усилий, направленных на установление контроля над всей Россией. Мы имеем перед собой опыт нацистов, как пример упорства и стойкости, с которыми безжалостные диктаторские режимы могут удерживать внутреннюю власть даже на территории, постоянно сокращающейся в результате военных действий. Советские лидеры были бы способны на заключение компромиссного мира, даже очень неблагоприятного для их собственных интересов. Но маловероятно, что они согласятся на что-либо подобное безоговорочной капитуляции, которая отдала бы их в полное распоряжение враждебной власти. Вместо этого они скорее всего отступят в самую отдаленную сибирскую деревню и окончательно погибнут, подобно Гитлеру, под вражеским огнем.

Есть очень высокая вероятность того, что если мы максимально, в рамках наших военных возможностей, позаботимся о том, чтобы не возбуждать враждебного отношения между советскими людьми и военной полицией, чинящей непривычные им лишения и жестокости, то в ходе войны мог бы начаться расширяющийся распад Советской власти, который с нашей точки зрения был бы благоприятным процессом. С нашей стороны, разумеется, было бы совершенно справедливо способствовать такому распаду всеми имеющимися в нашем распоряжении средствами. Это однако не означает, что мы могли бы гарантировать полное падение советского режима в смысле ликвидации его власти на всей нынешней территории Советского Союза.

Независимо от того, сохранится или нет советская власть где-либо на нынешней советской территории, мы не можем быть уверены, что среди российского народа найдется какая-то другая группа политических лидеров, которые окажутся полностью "демократичными" в нашем понимании этого слова.

Хотя в России и были моменты либерализма, понятия демократии не знакомы огромным массам российских людей, а в особенности тем из них, кто по своему темпераменту склонен к управленческой деятельности. В настоящее время существует ряд интересных и влиятельных российских политических группировок среди российских изгнанников, которые в той или иной степени приобщились к принципам либерализма, и любая из них была бы возможно, с нашей точки зрения лучшим руководителем России, нежели Советское правительство. Но никто не знает, насколько либеральными окажутся эти группы, придя однажды к власти, или смогут ли они сохранить свою власть среди российского народа, не прибегая к методам полицейского насилия и террора. Действия людей, находящихся у власти часто гораздо сильнее зависят от обстоятельств, в которых им приходится осуществлять свою власть, нежели от идей и принципов, воодушевлявших их в оппозиции. После передачи правительственной власти любой российской группе мы никогда не сможем быть уверены, что эта власть будет осуществляться способом, котрый одобрил бы наш собственный народ. Таким образом, делая такой выбор, мы всегда будем полагаться на случай и брать на себя ответственность, которую нельзя с честью нести.

В конце концов мы не можем надеяться действительно привить наши понятия о демократии за короткий промежуток времени какой-то группе российских лидеров. В дальней перспективе политическая психология любого режима, приемлемо ответственного перед волей народа, должна быть психологией самого народа. Но наш опыт в Германии и Японии наглядно показал, что психология и мировоззрение великого народа не могут быть изменены за короткий промежуток времени простым диктатом или предписаниями иностранной власти, даже следующими за тотальным поражением и подчинением. Такое изменение может стать только следствием органичного политического опыта самого этого народа. Лучшее, что одна страна может сделать для привнесения изменений такого рода в другую страну - это изменить внешние условия, в которых существует рассматриваемый народ, и предоставить ему реагировать на эти условия по-своему.

Все вышеизложенное указывает на то, что мы не можем надеяться в результате успешных военных операций в России создать там власть, полностью подчиненную нашей воле или полностью выражающую наши политические идеалы. Мы должны признать, что с высокой вероятностью нам придется в той или иной степени продолжать иметь дело с российскими властями, которых мы не будем полностью одобрять, которые будут иметь цели, отличные от наших, и чьи взгляды и намерения мы будем обязаны принимать во внимание, нравятся они нам или нет. Иными словами мы не можем надеяться достичь какого-то тотального навязывания нашей воли на Российской территории, подобно тому, как мы пытались проделать это в Германии и Японии. Мы должны признать, что какого бы решения мы в конечном итоге не добились, это должно быть политическое решение, достигнутое в результате политических переговоров.

Вот и все, что следует сказать о невозможном. Теперь о том, какие цели возможны и желательны в случае войны с Россией? Они, как и цели мира, должны логично вытекать из основных задач, сформулированных в разделе III.


Первая из наших военных целей естественно должна заключаться в ликвидации российского военного влияния и господства в районах, прилегающих к любому российскому государству, но находящихся за его пределами.

Очевидно, что успешное ведение войны с нашей стороны автоматически приведет к достижению этого эффекта для большей части, или даже для всей зоны сателлитов. Успешное военные удары по советским силам вероятно настолько подорвут власть коммунистических режимов восточноевропейских стран, что большинство из них окажется свергнуты. Могут сохраниться гнезда в форме политического титоизма, то есть остаточные коммунистические режимы чисто национального локального типа. Таким мы вероятно могли бы позволить продолжить существование. Без поддержки и мощи России они со временем наверняка либо исчезнут, либо эволюционируют в нормальные национальные режимы с не большими и не меньшими проявлениями шовинизма и экстремизма, чем вообще характерно для сильных национальных правительств этого региона. Нам конечно следует настаивать на прекращении любых формальных следов черезмерного влияния России в этой зоне, таких как союзнические договоры и т.п.

Кроме того, мы опять сталкиваемся с вопросом, до какой степени мы могли бы стремиться к изменению советских границ в результате успешных военных действий с нашей стороны. Мы должны ясно осознать тот факт, что в настоящее время мы не можем ответить на этот вопрос. Ответ почти полностью зависит от типа режима, который в итоге военных действий останется на этой территории. Если этот режим будет иметь по крайней мере достаточно благоприятные перспективы соблюдения либерализма во внутренних делах и умеренности во внешней политике, то можно было бы оставить под его властью большинство, если не все, территории, приобретенные Советским Союзом в последней войне. Если же, что более вероятно, будет трудно полагаться на либерализм и умеренность послевоенных российских властей, то может потребоваться более значительное изменение этих границ. Следует просто отметить, что этот вопрос остается открытым до тех пор, пока развитие военных и политических событий в России полностью не прояснит характер послевоенных рамок, в которых мы будем вынуждены действовать.

Далее перед нами стоит вопрос о советском мифе и об идеологическом влиянии, которое Советское правительство сейчас старается распространить на людей за пределами зоны сателлитов. В первую очередь все конечно будет зависеть от того, сохранит или нет нынешняя Всесоюзная Коммунистическая Партия свою власть на какой-либо части нынешней советской территории по окончании следующей войны. Мы уже видели, что не способны контролировать это обстоятельство. Если коммунистическая власть исчезнет, вопрос разрешится сам собой. Однако следует иметь в виду, что в любом случае неудачный с советской точки зрения ход самой войны возможно явится решающим ударом по этой форме распространения советской власти и влияния.

Но как бы то ни было, мы не должны ничего оставлять случаю, и естественно считать, что одной из наших основных военных целей по отношению к России является полный демонтаж той структуры отношений, при помощи которой лидеры Всесоюзной Коммунистической Партии способны осуществлять моральное и дисциплинарное воздействие на отдельных граждан или группы граждан стран, не находящихся под коммунистическим управлением.


Нашей следующей проблемой снова оказывается проблема политики, которой русские будут руководствоваться после войны. Каким образом мы можем гарантировать, что российская политика будет наиболее возможно соответствовать нашим желаниям? Это коренной вопрос наших военных целей в отношении России, и никакое внимание, уделенное ему, не может оказаться чрезмерным.

Прежде всего это проблема будущего Советской власти, то есть власти Коммунистической Партии Советского Союза. Это крайне сложный вопрос. На него нет простого ответа. Мы видели, что хотя мы хотим и даже стремимся к полному распаду и исчезновению Советской власти, мы не можем быть уверены в полном достижении такого результата. Таким образом мы можем рассматривать это как максимальную, а не как минимальную цель.

Тогда, допуская, что по завершении военных действий, мы сочтем целесообразным мириться с существованием Советской власти на части советской территории, каково должно быть наше отношение к ней? Согласимся ли мы вообще иметь с ней дело? А если так, то на каких условиях?

Прежде всего мы можем заведомо принять, что не будем готовы заключить полномасштабное мирное соглашение и возобновить регулярные дипломатические отношения ни с каким режимом в России, в котором будет доминировать кто либо из нынешних советских лидеров либо лиц, разделяющих их образ мыслей. За прошедшие пятнадцать лет мы приобрели достаточно плачевного опыта, пытаясь вести себя так, словно с подобным режимом возможны нормальные отношения, и если теперь мы будем вынуждены прибегнуть к войне для защиты себя от последствий его действий и политики, наша общественность едва ли будет в состоянии простить советским лидерам такое развитие событий или одобрит попытки нормального сотрудничества с ними.

Но с другой стороны, если бы коммунистический режим сохранился на какой-то части советской территории после завершения военных действий, мы не могли бы позволить себе полностью его игнорировать. Он не смог бы перестать быть - в пределах своих внутренних возможностей - потенциальной угрозой миру и стабильности самой России и всего мира. Самое меньшее, что мы могли бы сделать, это убедиться, что его возможности нанесения ущерба столь ограничены, что не могут причинить серьезного вреда, и что мы сами или дружественные нам силы сумеем восстановить необходимый контроль.

Для этого вероятно потребуется применение двух мер. Первая - действенное физическое ограничение способности такого остаточного советского режима начать войну или угрожать и запугивать другие народы или российские режимы. Если военные действия приведут к резкому сокращению территории, над которой коммунисты удерживают власть, то такое сокращение должно в первую очередь отсечь их от ключевых военно-промышленных структур Советского Союза, при этом данное физическое ограничение осуществится автоматически.

Если территория под их контролем не будет существенно сокращена, тот же результат может быть получен обширными разрушениями важных промышленных и экономических объектов с воздуха. Возможно потребуются оба эти средства. Как бы то ни было, мы можем определенно заключить, что нельзя считать наши военные действия успешными, если они оставят под контролем коммунистического режима часть нынешнего военно-промышленного потенциала Советского Союза, достаточную для того, чтобы позволить развязать войну с шансами на успех с любым из соседних государств или с любой конкурирующей властью, которая может быть установлена на традиционной российской территории.

Вторая мера, которая потребуется, в случае сохранения Советской власти на традиционной российской территории, вероятно будет состоять в неких условиях, оговаривающих по крайней мере ее военные отношения с нами и окружающими властями. Иными словами, от нас может потребоваться заключение какого-то договора с таким режимом. Сейчас это может представляться нам нежелательным, но вполне может оказаться, что наши интересы лучше будут защищены таким договором, нежели глобальными усилиями, которые потребуются для полной ликвидации Советской власти.

Можно смело утверждать, что эти условия для рассматриваемого коммунистического режима должны быть тяжелыми и унизительными. Это может быть нечто подобное Брест-Литовскому договору 1918 года (*3), который в связи с этим заслуживает вниматеьного изучения. Тот факт, что немцы пошли на такой договор, не означал, что они действительно соглашались с сохранением советского режима. Они рассматривали договор, как способ немедленно сделать советский режим безопасным для них и поставить его в неблагоприятное положение перед лицом проблемы выживания. Русские понимали, что цель немцев была именно в этом. Они согласились на договор только с огромным нежеланием и намерением нарушить его при первой же возможности. Но немецкое превосходство в силах было реальным, а немецкие расчеты реалистичными. Если бы Германия не потерпела поражения на западе вскоре после заключения Брест-Литовского соглашения, трудно предполагать, что Советское правительство оказалось бы способным серьезно противодействовать германским намерениям по отношению к России. Возможно именно в этом направлении необходимо действовать и нашему правительству по отношению к советскому режиму на последних стадиях вооруженного конфликта.

(*3) Брест-Литовский договор, подписанный 3 марта 1918 года, завершил военные действия между Советской Россией и центральноевропейскими державами на основе соглашений, которые включали независимость Украины, Грузии, Финляндии, передачу центральноевропейским державам Польши, прибалтийских государств и части Белоруссии, уступку Турции Карса, Эрдогана и Батума. Соглашения о перемирии между Германией в частности и западными державами 11 ноября 1918 года обязывало Германияю отказаться от этого договора. (примечание редактора сборника).

Невозможно предсказать, какого рода должны быть эти условия. Чем меньше территория, остающаяся в распоряжении такого режима, тем проще навязать ему условия, удовлетворяющие нашим интересам. В худшем случае, при сохранении советской власти на всей или почти всей нынешней советской территории, нам следует потребовать

(а) Прямых военных уступок (сдача вооружений, эвакуация ключевых районов и т.п.), обеспечивающих гарантии военной беспомощности на продолжительное время;

(б) Соблюдения условий, обеспечивающих значительную экономическую зависимость от внешнего мира;

(в) Соблюдения условий, гарантирующих необходимую свободу либо федеративный статус национальным меньшинствам (нам следует как минимум настаивать на полном освобождении прибалтийских государств и на предоставлении федеративного статуса Украине, который обеспечил бы местным украинским властям большую степень автономии;


(г) Соблюдения условий, гарантирующих устранение железного занавеса, обеспечивающих свободный поток идей извне и установление широких личных контактов между людьми в зоне Советской власти и вне ее.

Таковы наши цели по отношению к любым остаткам Советской власти. Остается вопрос, каковы наши цели по отношению к любой некоммунистической власти, которая может быть установлена на части или на всей российской территории вследствие войны.

Прежде всего следует сказать, что независимо от идеологического базиса любой такой некоммунистической власти и независимо от степени, в которой она может быть готова приобщиться к идеалам демократии и либерализма, мы должны проследить, чтобы тем или иным способом было бы гарантировано достижение основных целей, вытекающих из вышеизложенных требований. Другими словами мы должны обеспечить автоматические гарантии того, что даже некоммунистический и номинально дружественный нам режим :

(а) Не будет обладать большой военной мощью;

(б) Будет экономически сильно зависим от окружающего мира;

(в) Не будет обладать слишком большой властью над национальными меньшинствами;


(г) Не установит ничего, напоминающего железный занавес в отношение контактов с окружающим миром.

В случае режима, относящегося враждебно к комунистам и дружественно к нам, мы несомненно должны позаботиться о том, чтобы способ, которым будут обеспечены эти условия, не был бы обидным или унизительным. Но мы должны проследить за тем, чтобы тем или иным способом обеспечить эти условия для защиты наших интересов и интересов мира во всем мире.

Таким образом мы можем смело утверждать, что в случае войны с Советским Союзом наша цель - проследить за тем, чтобы после окончания войны никакому режиму на российской территории не было позволено

(а) Сохранять военные силы в количестве, способном представлять угрозу любому соседнему государству;

(б) Пользоваться такой степенью экономической автаркии, которая позволила бы осуществить восстановление экономического базиса военной мощи без содействия западного мира;

(в) Отказывать в автономии и самоуправлении основным национальным меньшинствам;


(г) Сохранить какое-либо подобие нынешнего железного занавеса.

Если эти условия гарантированы, нас устроит любая политическая ситуация, возникшая после войны. Мы будем в безопасности независимо от того, сохранится ли Советское правительство на всей российской территории, или только на небольшой части этой территории, или же исчезнет вообще. И мы будем в безопасности, даже если первоначальный демократический энтузиазм нового режима окажется кратковременным и сменится тенденцей постепенной замены асоциальными концепциями международных отношений, на которых воспитано нынешнее советское поколение.

Все вышеизложенное является описанием наших военных целей в том случае, если политические процессы в России пойдут своим путем в условиях войны, и мы не будем обязаны принимать на себя существенной ответственности за политическое будущее страны. Но следует также рассмотреть ситуацию, которая сложится, если советская власть распадется настолько быстро и настолько радикально, что страна окажется в состоянии хаоса, и это обяжет нас, как победителей, делать политический выбор и принимать решения, которые должны будут сформировать политическое будущее страны. В этом случае необходимо рассмотреть три основных вопроса.


Прежде всего желательно ли в этом случае, чтобы нынешние территории Советского Союза оставались объеденены одним режимом или же желательно их разделение? И если желательно оставить их едиными, по крайней мере в значительной степени, то какую степень федерализма должно соблюдать российское правительство? Как быть с основными национальными меньшинствами, в частности с Украиной?

Мы уже отметили проблему прибалтийских государств. После следующей войны прибалтийские государства не должны оставаться под какой-либо коммунистической властью. Если же территория, прилегающая к прибалтийским государствам, будет контролироваться российской властью, не являющейся коммунистической, мы должны будем руководствоваться волей прибалтийских народов и степенью умеренности, которую российская власть будет склонна проявлять по отношению к ним.

В случае с Украиной проблема совсем иная. Украинцы - наиболее развитый из народов, находящихся под управлением России в настоящее время. В целом они обижены российским господством; их националистические организации за рубежом активны, к ним прислушиваются. Было бы легко прийти к выводу, что они должны получить наконец свободу от российского управления и реализоваться в качестве независимого государства.

Мы должны быть очень осторожны с таким выводом. Сама простота делает его непригодным в условиях восточноевропейской реальности.

Действительно, украинцы были несчастны под управлением России, и необходимо что-то предпринять для защиты их положения в будущем. Но есть ряд существенных нюансов, которые нельзя упускать из виду. Пока украинцы были важным и существенным элементом Российской империи, они не проявили никаких признаков "нации", способной успешно и ответсвенно нести бремя независимости перед лицом сильнейшего российского противодействия. Украина не является четко определенным этническим или географическим понятием. В целом население Украины изначально образовалось в основном из беженцев от русского и польского деспотизма и трудноразличимо в тени русской или польской национальности. Нет четкой разделительной линии между Россией и Украиной, и установить ее затруднительно. Города на украинской территории были в основном русскими и еврейскими. Реальной основой "украинизма" являются "отличия" специфического крестьянского диалекта и небольшая разница в обычаях и фольклоре между районами страны. Наблюдаемая политическая агитация - это в основном дело нескольких романтично настроенных интеллектуалов, которые имеют мало представления об ответсвенности государственного управления.

Экономика Украины неразрывно сплетена с экономикой России в единое целое. Никогда не было никакого экономического разделения с тех пор, как территория была отвоевана у кочевых татар и стала осваиваться оседлым населением. Попытка оторвать ее от Российской экономики и сформировать нечто самостоятельное была бы столь же искусственной и разрушительной, как попытка отделить Зерновой Пояс, включая Великие Озера, от экономики Соединенных Штатов.

Более того, народ, говорящий на украинском диалекте, как и народ, говорящий на белорусском диалекте, расколот по признаку, который в восточной Европе всегда являлся подлинным признаком национальности : а именно религией. Если по Украине и может быть проведена какая-то реальная граница, то логичной была бы граница между районами, традиционно тяготеющими к Восточной Церкви и районами, тяготеющими к Римской Церкви.

Наконец, мы не можем оставаться безучастными к чувствам самих великороссов. Они были самым сильным национальным элементом Российской Империи, сейчас они являются таковым в Советском Союзе. Они останутся самым сильным национальным элементом на этом пространстве при любом своем статусе. Долгосрочная политика США должна основываться на их признании и их сотрудничестве. Украинская территория настолько же является частью их национального наследства, насколько Средний Запад является частью нашего, и они осознают этот факт. Решение, которое попытается полностью отделить Украину от остальной части России, связано с навлечением на себя неодобрения и сопротивления с ее стороны и, как показывает анализ, может поддерживаться только силой. Существует реальная вероятность того, что великороссов можно убедить смириться с возвращением независимости прибалтийским государствам. Они мирились со свободой этих территорий от России в течение длительного периода в прошлом, и они признают, если не разумом, то подсознательно, что эти народы способны к независимости. По отношению к украинцам дело обстоит иначе. Они слишком близки к русским, чтобы суметь успешно самостоятельно организоваться во что-либо совершенно отличное. Лучше или хуже, но они будут строить свою судьбу в виде какой-то особой связи с великорусским народом.

Кажется очевидным, что лучшей из подобных связей будет федерация, при которой Украина будет пользоваться значительной степенью политической и культурной автономии, но не будет независимой в экономическом или военном отношении. Такие отношения полностью удовлетворят требованиям самих великороссов и по-видимому соответствуют тем рамкам, которыми должны ограничиваться задачи США по отношению к Украине.

Следует заметить, что этот вопрос имеет значение не только для отдаленного будущего. Украинские и великорусские элементы среди эмигрантских оппозиционных групп уже энергично соперничают за поддержку США. То, как мы будем воспринимать их конкурирующие претензии, может оказать важное влияние на развитие и успех движения за политическую свободу среди русских. Поэтому существенно, чтобы мы приняли решение сейчас и твердо его придерживались. И это решение должно быть не пророссийским и не проукраинским, а признающим географические и экономические реальности и требующим для украинцев подобающего и приемлемого места в семье традиционной Русской Империи, неотъемлемую часть которой они составляют.

Следует добавить, что хотя, как утверждается выше, мы не склонны поощрять украинский сепаратизм, тем не менее если без нашего участия на территории Украины возникнет независимый режим, мы не должны прямо противодействовать этому. Поступить так означало бы принять на себя нежелательную ответственность за внутрироссийское развитие. Такой режим будет постоянно подвергаться проверкам на прочность со стороны России. Если он сумеет успешно сохраниться, это означает, что вышеприведенный анализ не верен, и что Украина имеет способность и моральное право на независимый статус. Наша политика прежде всего должна быть направлена на сохранение внешнего нейтралитета постольку, поскольку наши интересы - военные или иные - не будут затронуты непосредственно. И только если станет ясно, что ситуация заходит в нежелательный тупик, мы будем содействовать отходу от движения к разумному федерализму. То же самое применимо к любым усилиям по достижению независимого статуса другими российскими меньшинствами. Маловероятно, что какое либо из этих меньшинств сможет успешно поддерживать реальную независимость длительное время. Однако, если они попытаются (а вполне возможно, что кавказские меньшинства сделают такую попытку) - наше отношение должно быть таким как в украинском вопросе. Мы должны внимательно следить за тем, чтобы не становиться в позицию открытого противодействия таким попыткам, что вызвало бы окончательную утрату симпатий этих меньшинств. С другой стороны мы не должны связывать себя поддержкой такой их линии поведения, которая в дальнейшем вероятно может быть сохранена только при нашей военной помощи.


В случае распада Советской власти мы несомненно столкнемся с необходимостью поддержки некоторых политических элементов из числа нынешних многочисленных конкурирующих российских оппозиционных группировок. Нам будет практически невозможно избежать действий, более выгодных для той или иной из этих группировок по сравнению с их соперниками. Но очень многое будет зависеть от нас и от тех концепций, которые мы стараемся реализовать.

Мы уже видели, что среди существующих и потенциальных оппозиционных групп нет таких, которых мы желали бы полностью поддерживать, и за чьи действия в случае их прихода к власти в России хотели бы нести ответственность.

С другой стороны мы должны ожидать, что разные группы предпримут энергичные усилия, чтобы заставить нас вмешаться во внутренние дела России, что угрожает связать нас серьезными обязательствами и сделает возможным политическим группам в России продолжать требовать нашей поддержки. В свете этих фактов очевидно, что мы должны предпринять определенные усилия, чтобы избежать принятия на себя ответственности за решение, кто будет управлять Россией после распада советского режима. Оптимальным было бы позволить всем изгнанным элементам вернуться в Россию настолько быстро, насколько возможно, и проследить, насколько это от нас зависит, за тем, чтобы чтобы всем им были бы даны примерно равные возможности заявить о своих претензиях на власть. Наша основная позиция должна состоять в том, что в конечном итоге русский народ должен будет сделать свой собственный выбор, и мы не намерены оказывать влияние на этот выбор. Поэтому мы должны избегать приобретать протеже и обязаны следить за тем, чтобы все конкурирующие группы получили возможность изложения своих взглядов российскому народу через средства массовой информации. Между этими группировками возможны случаи насилия. Даже при этом мы не должны вмешиваться, если не будут затронуты наши военные интересы или если со стороны одной из групп не будет предпринята попытка утвердить свою власть крупномасштабными варварскими репрессиями тоталитарного типа, применяемыми не только к противостоящим политическим лидерам, но и к массам населения.


На любой территории, освобожденной от Советского управления, мы столкнемся с человеческими остатками Советского аппарата власти.

Вероятно, что в случае упорядоченного отвода войск с нынешней советской территории, местный аппарат коммунистической партии уйдет в подполье, как он проделал это в районах, захваченных немцами во время последней войны. Затем он снова всплывет в виде партизанских групп и отрядов. На этой стадии проблема обращения с ним будет относительно простой; нам нужно лишь предоставить необходимое вооружение и военную поддержку любой некоммунистической власти, способной контролировать район, и разрешить этой власти обращаться с коммунистическими бандами в соответствии с традиционными методами российской гражданской войны.

Более сложную проблему будут представлять собой рядовые члены компартии или госаппарата, которые будут разоблачены и арестованы, либо сдадутся на милость наших сил или любой российской власти, существующей на территории.

Здесь мы снова должны избегать брать на себя ответственность за распоряжение судьбой этих людей или за отдачу прямых приказов местным властям по этому поводу. Мы должны иметь право настаивать на их разоружении и их недопущении на руководящие позиции в правительстве, пока они не предоставят ясных свидетельств искреннего пересмотра своих взглядов. Однако в основном это должно оставаться проблемой любой российской власти, заменившей коммунистический режим. Мы можем быть уверены, что такая власть будет более, чем мы, способна судить об опасности, которую эти экс-коммунисты представляют для нового режима, и обойтись с ними таким образом, чтобы предотвратить возможный вред от них в будущем. Наша основная забота - следить за тем, чтобы никакой коммунистический режим, подобный нынешнему, не был восстановлен на территориях, которые мы уже освободили и которые, как мы решили, должны оставаться свободными от коммунистического контроля. Сверх этого мы дожные быть очень осторожными, чтобы не оказаться втянутыми в проблему "декоммунизации".

Основная причина этого в том, что политические процессы в России странные и загадочные. В них нет ничего простого, и ничего не гарантировано. Очень редко, если вообще когда-нибудь, белое четко отличается от черного. Нынешний коммунистический аппарат власти вероятно включает большую долю тех лиц, которые по своей подготовке и склонностям подходят к участию в процессах управления. Любой новый режим вероятно будет вынужден использовать службу многих из этих людей для того, чтобы вообще иметь возможность управлять. Более того, мы не способны вникнуть в каждом индивидуальном случае в мотивы, которые привели человека в России к участию в коммунистическом движении. Мы также не в состоянии понять, до какой степени такое участие явится в ретроспективе дискредитирующим или преступным в глазах других россиян. Для нас было бы опасно действовать на основе любых фиксированных предположений по этим поводам. Мы должны всегда помнить, что преследования со стороны иностранного правительства неизбежно делает мучеников из таких людей, которые при других обстоятельствах сделались бы только объектом насмешек.

Поэтому мы должны быть мудрее и на территориях, освобожденных от коммунистического контроля, ограничиться наблюдением за тем, чтобы экс-коммунисты не получили возможности реорганизоваться в вооруженные группы, претендующие на политическую власть, и чтобы местные некоммунистические власти получили достаточно вооружения и поддержки в связи с любыми мерами, которые они пожелают предпринять в этом отношении.

Таким образом мы можем сказать, что не ставим целью осуществления нашими собственными силами на территории, освобожденной от коммунистической власти, какой-то крупномасштабной программы декоммунизации, и что в целом нам следует оставить эту проблему любой местной власти, которая сможет заменить советское руководство.