ДЕСЯТЬ ПОРАД ДЛЯ УСПІШНОГО АНАЛІЗУ ПОЛІТИКИ
В цій книжці викладено методи аналізу політики разом з основними компонентами державної політики. Однак ці зусилля були б даремними, якби ми не обговорили те, чим добрий аналіз відрізняється від поганого. Мало користі від знарядь, якщо не сказати, як ними послуговуватися. Така приписова рекомендація виводить цю книжку з нейтральної зони, яку вона намагалася досі займати, в більш ненадійну сферу особистих думок і оцінних суджень.
Що таке, зрештою, "добре"? Це не може бути чисто технічна ефективність, оскільки кожний суспільний вибір здійснюється в межах того, що люди вважають добрим чи поганим. Це не може означати просто слугування своєму панові або проведення аналізу, що матиме похвалу i, таким чином, сприятиме успіхові та просуванню по службовій драбині експерта.
Це важкі питання - фактично настільки важкі, що часто приводять до паралічу під час вибору рекомендацій. Можна зволікати з наданням порад, побоюючись здобути репутацію технократа або Мак'явеллі. Але ясно, що аналіз політики - це практична діяльність, у якій добрі, погані або посередні результати очевидні й розпізнавані.
Ми не робитимемо спроби заново відкривати етичні механізми. Читачі цієї книжки цивілізовані люди, тобто помірковані, але принципові; співчутливі, але не слабохарактерні; скептичні, але не цинічні; скромні перед лицем соціальних проблем, але впевнені у можливості поліпшення ситуації; задоволені досягненням малих перемог i терпимі до малих поразок; обережні, але не потаємні; матеріально зацікавлені, але не егоїстичні; прихильні до політичного плюралізму і громадської співпраці.
Простіше, читачі - порядні люди зі здоровим глуздом. Наступні поради передбачають, що добрий аналіз політики визначається здатністю висвітлити проблему і, можливо, вказати надійні способи її вирішення. Модно казати, що все це відносне і повністю залежить від цінностей і припущень, але в кінцевому рахунку в якісній роботі є щось невимовне, що відрізняє її від поганої. Добра робота має свій ритм та архітектуру якості. Ці поради не ґарантуватимуть доброї роботи, але нехтування ними майже напевно призведе до ненадійного аналізу.
1. Пірнайте глибоко. Добрий аналіз майже завжди відрізняється солідним історичним розумінням питань і проблеми. У деяких випадках глибина історичного розуміння може сягати лише кількох років; інші випадки вимагатимуть від експерта повернутися на десятки років назад у розвиток та еволюцію проблеми. Така інформація може не ввійти в остаточну доповідь експерта, а тому виникає спокуса обійтися без неї. Крім того, брак часу змушує багатьох експертів робити справу "швидко і брудно". По можливості, уникайте цього.
2. Вивчайте закони. Як зазначалося в попередніх розділах, це правило може повести експерта крізь безліч законодавчих та юридичних матеріалів, але це єдиний спосіб викристалізовування практичних виявів політики. Аналіз, що обмежується риторичним проголошенням намірів для прикрашування політики, неминуче заведе на манівці.
3. Рахуйте ставки. Кожна державна політика розробляється в політичному контексті виграшу для одних i програшу для інших, цінностей та інтересів. Нехтування цим згубне, але точний облік неґативів і позитивів надзвичайно важкий. Зважування цих інтересів та оцінка їхньої значущості також потрібні. I, нарешті, експерт не може просто звести цінності до інтересів. У багатьох випадках посилання на етику або принципи - це просто димова завіса для приховування корисливих інтересів, а в інших - на карту поставлено справжні цінності, не пов'язані з будь-якими очевидними короткотерміновими вигодами. Добрий аналіз намагається враховувати ці особливості, навіть якщо їх не можна чітко окреслити.
4. Уявляйте собі цілісну картину. Звичайно практичний аналіз політики проводиться на певному рівні. Наприклад, чи слід переглядати субсидії або змінювати програму? 3'являеться спокуса засунути свого аналітичного носа в пісок і не дивитися на цілісну картину - на довготривалі тенденції. Іноді суттєво кинути погляд на ширший контекст, якщо хочемо, щоб аналіз був творчим, сміливим і свіжим. У телекомунікаційній політиці таким широким контекстом могла б бути інформаційна революція, в економічній - поява "символічної" економіки, а в закордонній - розвал CPCP. Погляд на широкий контекст часто змішує кут бачення експерта та перевпорядкування елементів проблеми або питання по-новому.
5. Будьте обережно скептичними до експертів. Звичайно люди стають експертами, коли зосереджуються на одній справі протягом тривалого часу. Справжні експерти не просто знають свою галузь, але й допомагають сформувати і визначити її. Мало того, вони можуть заробляти на прожиття з її дослідження. Внаслідок цього вони часто виробляють собі упередження, бачення та переконання, що роблять їх сліпими до нових можливостей або інших підходів. Добрий аналіз передбачає використання допомоги експертів у з'ясуванні подробиць та історичного підґрунтя проблеми, але також вимагає пошуків урівноважувальних рекомендацій. Якщо експертів використовують, то завжди кількох і, бажано, з різними поглядами на проблему.
6. Ставтеся з розсудливою повагою до здорового глузду. Самовпевненість сучасних наук, суспільних і природничих, знаходить свій вираз в їхній зневазі до здорового глузду. Зрештою, здоровий глузд нам підказує, що Сонце обертається навколо Землі, а наука - кваліфіковане добування і застосування знання - несе нам істину: Земля обертається навколо Сонця. Аналізові політики також властива така самовпевненість, коли він називає уподобання спільноти або здоровий глузд "спрощенством". Люди не такі нерозумні, як це може іноді здаватися, а точна наука часто може загнати себе в нелогічні глухі кути. Сучасне становище світу - досить жалюгідна реклама успіхів політичних досліджень та наукових методів управління державою. Ясна річ, таким чином завищується оцінка впливу науки на політичний процес, але також правда, що спалах рекомендацій політичних експертів упродовж двох останніх десятиріч не збігається з багатьма перемогами у розв'язанні соціальних проблем. Ми не радимо впадати у відчай, а виявляти скромність. Пересічні громадяни також можуть думати.
7. Якщо можна, схиляйтеся до малих розв'язків. Ця порада - варіант іншої, старшої: "Якщо річ не поламалася, не лагодь її". "Покращення" заради самого покращення - це марна трата часу, грошей та енергії; такими ж можуть бути занадто честолюбні, ґрандіозні плани розв'язання політичних проблем. Іншими словами, "якщо щось поламалося, то виправляй поламане, а решти не чіпай". Малі розв'язки, які важко визначити, можуть здаватися шляхом до консервативного вироблення політики. Кілька політичних сфер, як-от охорона довкілля, здається, піддаються тільки "великим" розв'язкам. Однак використання малого поступу в розв'язанні проблем можливе в більшості політичних сфер. Малий розв'язок можна визначити як такий, що має вузькі межі дії (тобто його мета дуже конкретна) і спирається на менш примусові знаряддя управління. Малі розв'язки можуть також вважатися обмеженими експериментами, що дозволяють творцям політики побачити, чи їхні пропозиції спрацьовують. Таким чином, схильність до малих розв'язків вказує на бажання випробувати нові ідеї та експериментувати зі старими формами.
8. Вибирайте такі політичні цілі, які зможете noтім контролювати. Аарон Вілдавський відзначив, що урядам вдається зробити одні речі краще та ефективніше, ніж інші. Загальна мета державної політики полягає в тому, щоб змінити або підтримати певний тип поведінки, але розумно обирати засоби, які можна надійно контролювати і відстежувати. Заклики проти куріння - це розмиті й нечіткі засоби зменшення ризику для здоров'я від цигарок; наказ виробникам зменшити вміст смоли або змінити інші складові цигарок - ефективніший і пряміший спосіб. Може бути важко покращити рівень охорони здоров'я чи освіти, але уряди спроможні забезпечити доступ до таких закладів, як лікарні та школи. Складна справа - підвищити терпимість до інших людей, але легко контролювати відкриту дискримінацію. Річ не в тому, щоб відмовитися від більших цілей, але треба їх переформулювати таким чином, щоб їх можна було зробити придатними для реалістичного політичного втручання.
9. Незважаючи на вищесказане, пам'ятайте, що люди мають різні уподобання - намагайтеся сформулювати їхній вибір у вигляді політики. Часто при наданні послуг інтереси уряду полягають у тому, щоб скоротити або зменшити діапазон вибору. Це підвищує рівень бюрократичного контролю і може привес-ти до зменшення витрат. У цьому іноді відображається прихована недовіра пересічних громадян, бо як можна сподіватися від тих, що не мають фахового досвіду та відповідної кваліфікації, правильних рішень? Сучасний уряд інколи здається тиранією експертів, під якою громадянам випадає лише одна роль - сплачувати рахунки.
Вчителі хочуть контролювати освіту, медики - систему охорони здоров'я, працівники соціальної сфери - соціальні послуги. Ясна річ, у цих галузях експерти посідають законне місце, але хоча система послуг мусить функціонувати ефективно, політика, що має справу з їхнім наданням, повинна забезпечувати клієнтам максимально можливу автономію. Індивіди мають різні потреби та інтереси, і ніяка, навіть найкомпетентніша, бюрократична система не здатна їх усіх врахувати.
Наприклад, державні центри догляду за дітьми можуть забезпечити високий рівень догляду, визначений експертами, а не батьками. Мало того, вони можуть виявитися не такими зручними за місцем знаходження, ціною або розкладом, як товариш за сусідніми дверима. В таких випадках субсидії або ваучери кращі за монопольну послугу. Канадська державна система охорони здоров'я дозволяє людям обирати собі лікаря; абітурієнти можуть вступати до будь-якого канадського університету. Це приклади політики, що пристосовує вибір до обставин і дозволяє реципієнтові узгоджувати спосіб надання допомоги зі своїми потребами.
10. Врівноважено враховуйте інтереси, але віддавайте перевагу широким чи розмитим інтересам перед зосередженими та організованими. Державна політика - це кінець кінцем вираз уявлення спільноти про справедливість. Вона не може бути позбавлена моралі. Хоча експерти мають бути безсторонніми і врівноваженими у своїх оцінках конкурентних претензій та інтересів, вони також мусять примиритися з неприємним, але універсальним фактом, що політика стосується влади: її завоювання, збереження та використання. Соціальні та політичні системи мають тенденцію відображати інтереси сильних і чутливіші до них.
Однак багатство і влада виправдані не заради самих себе, а заради суспільної користі. Корпораціям надаються податкові пільги не для того, щоб заробити більше грошей, а для того, щоб дати людям працю і робити економічно корисні речі. Накопичення багатства прийнятне, бо воно, за припущенням, досягнуто чесним шляхом i приносить користь суспільству взагалі. Профспілкам та професійним асоціаціям даровано привілей сприяти загальному добробуту, а не просто збільшувати доходи їхніх членів.
Політичні експерти мають оцінювати ці вимоги, ретельно зважувати їх i визначати, чи вони обгрунтовані, чи своєкорисливі. Зважаючи на те, що привілей - це майже завжди обстоювання власної справи, експерт повинен мати незначне, але здорове упередження до нього. Чи справді економічне регулювання служить суспільній меті, чи іноді збільшує витрати споживачів i захищає майнові інтереси від конкуренції? Чи податкові пільги або податковий захист справді приносить хоч би часткові вигоди безробітним? Експерти часто змушені ставити подібні запитання, спираючись лише на власні міркування або інстинкт. У такі моменти схильність сприяти слабшим - корисне, але небезпомилкове практичне правило.
Знання десяти порад не достатньо для того, щоб бути експертом. Можна їх усіх застосовувати на практиці і продовжувати зазнавати невдачі. Має значення прагнення досягти досконалості, доповненої сумлінністю, справедливістю та кваліфікацією. Все це надає політичному експерту вигляд трохи святого, трохи судді і трохи вченого. Світові треба більше святих і більше кваліфікованих експертів.
Леслі А.Пал. Аналіз державної політики. Київ. Основи. 1999.
Leslie A. Pal lpal@ccs.carleton.ca
ББК 66.0
П 14
Nelson Canada
A Division of Thomson Canada Limited, 1992
| ISBN 966-500-146-9 | Іван Дзюб. Український переклад, 1999. |