Армен Михайлович Залинян
Глава 4. Некоторые вопросы правопреемства государств в связи с распадом СССР
08 декабря 1991 года главы трёх республик - Беларуси, России и Украины подписали Соглашение о создании Содружества Независимых Государств[1], поставив тем самым последнюю точку в почти 70 - летней биографии Союза Советских Социалистических Республик. Через две недели - 21 декабря 1991 г., после подписания в Алма-Ате Протокола к Соглашению о создании СНГ и Декларации, Содружество Независимых Государств насчитывало 11 суверенных республик.

Такое развитие событий в ядерной сверхдержаве, в государстве, занимавшем 1/6 часть суши, всколыхнуло всё мировое сообщество. Все задавались вопросом - «Что же дальше?»

Первые международно-правовые последствия начала процесса эрозии СССР проявились уже в августе 1991 года, когда три бывшие союзные республики - Эстония, Литва и Латвия провозгласили независимость и официально вышли из Союза и были признаны международным сообществом в качестве суверенных государств - субъектов международного права. Они вступили в дипломатические отношения со многими государствами, они стали участниками тогда ещё Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), Генеральная Ассамблея приняла их в члены ООН.

Вслед за прибалтийскими республиками свою независимость провозгласили Армения, Грузия и другие бывшиесоюзные республики.

Начавшийся процесс распада по мере своего развития всё острее ставил вопросы, волнующие весь мир: что будет на месте СССР и как его трансформация и возможный распад скажутся на положении в отдельных регионах и на мировом сообществе в целом, на международных правах и обязанностях, на долгах, и самое главное, чту будет с ракетно-ядерным потенциалом этой сверхдержавы, кто будет контролировать советский военный потенциал, прежде всего ядерный,ит.д..

Всем было ясно, что события в СССР, со всеми вытекающими последствиями, могли сыграть дестабилизирующую роль в установившейся международной системе, могли нарушить мировой баланс, потрясая основы существовавшего миропорядка. Ведь речь шла не просто о крупном государстве, ядерной сверхдержаве, хотя одного этого обстоятельства было бы достаточно, чтобы тогда ещё поняли бы реальность вытекающих из этого факта изменений в международном сообществе. Но если ещё и вспомнить, что вместе с развалом СССР терпела поражение одна из господствующих идеологий, одухотворявшая миллионы людей, то совершенно очевидно, что ни у кого не вызывало сомнения, что следствие такого развития процессов не может не оказаться разрушительным для международного сообщества, поставив серьёзные вопросы перед её стационарностью, выживаемостью.

Прогнозов на все эти вопросы было предостаточно: от воссоздания Союза на принципиально новой основе до создания блока славянских государств[2]. Среди многочисленных подходов и прогнозов, предугадывающих возможный ход этого процесса был и такой прогноз:

«Ситуация, однако, радикально измениться, если Союз распадётся на свои составные части и тем самым прекратит существование как субъект международного права. Следствием кончины нашего союзного государства стало бы прекращение его прав и обязанностей в мировом сообществе, в качестве члена ООН, стороны в международных договорах, должника и заимодавца и т.п.. Эти права и обязанности соответственно перейдут к тем частям, на которые распадётся Союз. Все они стали бы правопреемниками «скончавшегося» СССР, так что ни у одной из республик небыло бы правовых оснований единолично притязать на наследство Союза. Республикам придётся делить это международное наследство между собой»[3].

Процесс же развала СССР шёл своим чередом, всё более активизируя дезинтеграционные процессы. Страна переживала глубокий кризис государственности, усилился экономический кризис, упал жизненный уровень населения, налицо была социальная нестабильность. Преодоление кризиса в СССР стало общим интересом и для большинства стран мира, ибо было ясно, что качественное изменение СССР может иметь серьёзные последствия для всего мира[4]. Но ничто - ни экономическая, ни финансовая и гуманитарная помощь не могли остановить те процессы, которые имели место. К началу декабря 1991 года большинство союзных республик объявили себя независимыми государствами. Фактически и юридически в Союзе остались Россия и Казахстан.

Нужно было сделать выбор - выбор между неконтролируемым развалом, вызывающим серьёзные нарушения геополитического равновесия в мире, эскалацию конфликтов внутри бывшего СССР, нестабильность государственной границы, растаскивание вооружённых сил, в том числе ядерного оружия, и предпринятием срочных мер, чтобы предотвратить этот неконтролируемый распад государства, сформировать новую правовую основу для дальнейшего существования республик, связанных между собой тысячами нитей. Выбор был сделан - это был трудный и многоэтапный процесс формирования СНГ.

Новые реалии были признаны всеми бывшими союзными республиками.

21 декабря 1991 года руководители 11 из этих республик в Алма-Ате подписали Протокол к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, в котором говорилось, что Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика Молдова, Российская Федерация (РСФСР), Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина «на равноправных началах и как Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств», и приняли Алма-Атинскую Декларацию. Поэтомуоснование Содружества имеет две даты - 8 и 21 декабря 1991 года, а если говорить об учредительном акте СНГ, то им являются сразу три документа:Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 года, Протокол к Соглашению и Алма-Атинская Декларация от 21 декабря 1991 года. Эти три документа составляют единое целое.

Но что же такое СНГ? В правовом плане, по нашему мнению, это аморфное, в высшей степени неопределённое формирование, не имеющее аналогов в мировой истории - ни государство, ни надгосударственное образование, как подчёркивается в его учредительных документах[5].На наш взгляд, можно предполагать, что в будущем стратегической реальностью для СНГ станет правовой статус сегодняшнего ЕС - международной институции, занимающей промежуточное положение,далеко превзойдя международные организации и двигаясь к наднациональному, надгосударственному объединению федеративного или конфедеративного типа.

Как бы там ни было СНГ существует, оно признано всеми. Содружество состоялосьикакэлементглобальноговоенно-политическогоустройства.

Главное, чего удалось достигнуть, - преодолены центробежные тенденции в позициях многих бывших республик бывшего Советского Союза.Страны СНГ все более и более осознают необходимость укрепления и развития интеграционных процессов в Содружестве.

СНГ прошло стадию становления, которая шла крайне болезненно и противоречиво: за относительно короткий промежуток времени была заложена договорно-правовая база, были созданы Совет глав государств, Совет глав правительств, созданы и функционируют органы многостороннего сотрудничества в сферах экономики, обороны, внешней политики и т.д., различные советы министров и межгосударственные комиссии и ряд других структур. На разных уровнях было подписано большое количество документов, регулирующих межгосударственные отношения участников СНГ. Подписан блок соглашений по политическим, экономическим, военным и другим вопросам, приняты разные решения. Среди всего этого комплекса были соглашения и решения, регулирующие вопросы, связанные с правопреемством государств, бывших союзных республик некогда существовавшего СССР, вошедших в состав СНГ.

Итак, учредительными документами Содружества Независимых Государств (Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 года, Протокол к Соглашению от 21 декабря 1991 года и Алма-Атинская Декларация тоже от 21 декабря 1991 года) было прекращено существование СССР как субъекта международного права. Правосубъектность бывшего Союза не перешла к Содружеству, чту однозначно вытекало из Алма-Атинской Декларации - Содружество «не является ни государством, ни надгосударственным образованием».

Подобную ситуацию международное право оценивает как разделение (распад) государства, в результате которого его государствами-преемниками, т.е. носителями прав и обязательств государства-предшественника становятся новые субъекты международного права, образовавшиеся натерритории последнего. Соответственно, такими правопреемниками были все государства - бывшие союзные республики. Однако так не считали прибалтийские республики. Первыми (ещё в августе 1991 года) провозгласив свою независимость, они ещё до создания СНГ (в ноябре 1991 года) утверждали, что «юридически они не входили в состав СССРи поэтому не являются государствами-преемниками»[6]. Исходя из этих и других позиций они полностью отмежевались от всех структур, действовавших в то время. Мы не собираемся судить, насколько была правильной, мы бы сказали даже правомерной, такая позиция прибалтийских государств - это другой вопрос. Следствием этого было то, что наследие бывшего СССР должны были принимать на себя 12 бывших союзных республик, из которых 11 фактически, но не юридически, стали учредителями СНГ (Грузия только в декабре 1993 года стала участником, а точнее - членом Содружества Независимых Государств, однако присоединилась ко всем основным соглашениям, касающимся правопреемства, подписанным в рамках СНГ).

Итак, статус государств-преемников в учредительных документах СНГ был юридически закреплён за 11-ью государствами - бывшими союзными республиками. Это вытекало, в первую очередь, из общего положения:государства-участники Содружества гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР.

Безусловно, было понятно, что одним лишь таким положением невозможно было всё договорное наследие СССР с внешним миром, весь объём прав и обязанностей бывшего СССР перенести на 11 государств-участников СНГ. Это было лишь началом длительного процесса правового регулирования вопросов правопреемства, принципиальное отношение к которым уже было выражено. Решением Совета Глав государств-участников Содружества Независимых Государств от 21 декабря 1991 года(г. Алма-Ата) юридически и окончательно был решён лишь один вопрос из этого комплекса: государства Содружества поддержали Россию «в том, чтобы она продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях»[7]. В остальных же вопросах из всей совокупности проблем правопреемства, возникших в результате юридического исчезновения СССР, из-за отсутствия действующих договорных норм (Венские Конвенции 1978 и 1983 годов о правопреемстве государств не вступили в силу), возникла опасность образования своеобразного «юридического вакуума».

Первыми на эту ситуацию отреагировали страны ЕС.

Однако непонятно на каком основании государства-члены Европейского Сообщества в принятом ими «Заявлении ,,двенадцати,, о будущем статусе России и других бывших республик» от 23 декабря 1991 года заявляют: «Они (государства-члены Европейского Сообщества - А.З.) принимают к сведению, что международные права и обязательства бывшего СССР, включая права и обязательства по Уставу ООН, будут продолжать осуществляться Россией (подчёркнуто нами - А.З.). Они приветствуют согласие Правительства России принять на себя эти обязательства и ответственность и в этом качестве будут продолжать свои дружественные отношения с Россией с учётом изменения её конституционного статуса»[8]. Эти слова можно расценивать как выражение желания, воли Запада в завуалированной форме, а можно расценивать ещё жёстче - как навяывание или даже как вмешательство во внутренние дела. Можно назвать как угодно. Но нужно, наверное, на наш взгляд, допускать, с осознанием,чтовтех случаях, когда внешние последствия перемен в какой-то стране могут быть слишком значительными и даже разрушительными вплоть до нарушения международной стабильности и мира, нельзя, чтобы международное сообщество могло остаться лишь посторонним наблюдателем, нельзя, чтобы невмешательство во внутренние дела было непременным и непоколебимым принципом международного права, тем более, что границы допустимого вмешательства слишком прозрачны.

В этом же Заявлении выражалась готовность этих государств «признать другие республики, составляющие Содружество, как только они получат гарантии от этих республик о готовности выполнить требования, содержащиеся в «Критериях признания новых государств в Восточной Европе и на территории Советского Союза», принятых министрами иностранных дел «двенадцати» 16 декабря 1991 года». Далее они заявляли, что «рассчитывают получить от республик гарантии выполнения ими международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений, заключённых Советским Союзом, включая ратификацию и полное выполнение Договора об обычных вооружённых силах в Европе теми республиками, к которым относится этот договор, а также, что они обеспечат единый контроль за ядерным оружием и его нераспространением». Аналогичные заявления последовали и от других ведущих стран, в том числе отСША,Японии, Китая[9].

Как бы там ни было эти заявления вместе с решением государств-участников СНГ о продолжении Россией членства СССР в ООН, Совете Безопасности ООН, других международных организациях в юридическом плане послужилиначаломдля того, чтобы рассматривать Россию не только как государство-преемник, но и как государство, продолжающее международную правосубъектность СССР, осуществление международных прав и обязанностейСССР.

Международное сообщество было заинтересовано в том, чтобы юридическое прекращение СССР не повлекло за собой распада всего комплекса взаимоотношений этого государства с окружающим миром. Оно было заинтересовано в поддержании определённого уровня стабильности, в предотвращении расползания ядерного оружия, современных военных технологий. Международному сообществу нужен был субъект, который выступил бы как гарант, обеспечивающий процесс правопреемства, в собенности, процесс правопреемства в отношении международных договоров СССР. Государства-участники же СНГ были заинтересованы в доступе к внешним источникам развития.

В этих условиях естественно, на наш взгляд, что Российская Федерация (до апреля 1992 года - РСФСР) получила признание в качествегосударства, воспринявшего международно-правовую личность СССР[10]. Правосубъектность Союза перешла к России - к тому государству-участнику СНГ, которое в силу геополитических, экономических и правовых факторов реально могло нести обязательства бывшего Союза. О желательности именно такого решения и высказывались государства ЕС в своём заявлении от 23 декабря 1991 года.

В практическом плане признание международным сообществом Российской Федерации как «государства-продолжателя» СССРпротекало следующим образом.

24 декабря 1991 года Президент Российской Федерации, опираясь на упомянутое Решение Совета глав государств СНГ (Решение от 21 дек. 1991г. о членстве в ООН и других международных организациях), обратился к Генеральному секретарю ООН с посланием[11], в котором информировал его о том, что членство СССР в ООН, в том числе в Совете Безопасности, во всех других органах и организациях системы ООН продолжается Российской Федерацией. Генеральный секретарь ООН направил это письмо всем членам Организации. Основываясь на мнении юридического департамента Секретариата ООН, Генеральный секретарь выразил мнение, что это обращение носит уведомительный характер, констатируя реальность, и не требует формального одобрения со стороны ООН. О согласии с таким подходом сообщили все постоянные члены Совета Безопасности, другие ведущие страны[12]. Таким образом, с 24 декабря 1991 года Российская Федерация продолжила членство СССР в Организации Объединённых Наций, включая членство в Совете Безопасности.

Аналогичные обращения были направлены и в специализированные учреждения ООН и другие межправительственные организации, которые так же, без каких-либо специальных решений, совершили необходимые действия для продолжения Россией членства СССР в этих организациях.

В конце декабря - начале января 1992 года иностранные государства, имевшие на территории России дипломатические и консульские представительства, аккредитованные ранее приорганах власти бывшего СССР, преобразовали их соответственно в представительства при Президенте Российской Федерации,министре иностранных дел.

3 января 1992 года МИД России Нотой известил все дипломатические представительства,аккредитованные в Москве о том, что дипломатические и консульские представительства бывшего СССР преобразовываются в представительства России, а их главы становятся главами посольств и консульств Российской Федерации[13].

13 января 1992 года все государства были уведомлены Нотой о том, что Российская Федерация «продолжает осуществлять права и выполнять обязанности, вытекающие из международных договоров, заключённых Союзом ССР» и становится стороной «всех действующих международных договоров вместо Союза ССР»[14]. При этомбыла выражена готовность провести переговоры относительно судьбы двусторонних договоров,требующихизменения,дополненияилипрекращенияих действий в связи с новыми обстоятельствами.

Выдвижение РФ в качестве «государства-продолжателя» СССР, преемство и продолжение Российской Федерацией международно-правовой личности СССР вовсе на означало вытеснения процесса правопреемства, не означало, что другие государства-участники СНГ не стали правопреемниками СССР, не имели прав и обязанностей. Российская Федерация просто призвана была обеспечить процесс правопреемства, в особенности, процесс правопреемствамеждународных прав и обязанностей СССР.

Однако, если другие государства-преемники СССР реализовали это правопреемство как новые государства и, соответственно, в этом качестве получали признание со стороны государств, вступали в международные организации, становились участниками международных договоров, то отличие России как «государства-продолжателя» СССР заключалось в том, что не было необходимости в его юридическом признании со стороны иностранных государств в качестве нового субъекта международного права, поскольку достаточно признать факт продолжения и правоотношения государства-предшественника с внешним миром автоматически переносятся на государство, продолжающее его международную правосубъектность.

Итак, к началу 1992 года вопрос России как продолжателя СССР был решён, в принципе был решён и вопрос о правопреемстве международных прав и обязанностей СССР, оставалось практически реализовать эти решения. СНГ стало неуклюже двигаться вперёд. Государства-участники СНГ так и рвались вперёд к Западу, но перед ними в большинстве случаев загорался «жёлтый» свет, смена которого на «красный» или «зелёный» зависела от разрешения всех тех вопросов, которые были поставлены перед ними: гарантии выполнения ими международных обязательств, вытекающих для них из договоров, заключенных СССР, внешний государственный долг СССР, реальное обеспечение единого контроля за ядерным оружием и его безопасность и нераспространениеит.д..

Разумеется, что Россия как государство, воспринявшее международно-правовую личность СССР, и как его государство-преемник вообще, как и другие государства-участники СНГ принимала в разрешении всех этих вопросов активное участие, разрабатывая варианты решений.

Вопросы выработки механизмов выполнения международных обязательств, вытекающих из договоров бывшего СССР, разрешение проблем, связанных с правопреемством вообще, реальное обеспечение единого котроля над ядерным оружием с выработкой дальнейшей политики по ядерному оружию государствами-участниками СНГ были признаны приоритетными, что проявилось уже в первых совместных решениях и соглашениях.

Рассмотреть весь комплекс вопросов, связанных с правопреемством в результате распада СССР, в диссертационной работе практически невозможно. Поэтому мы ограничились рассмотрением отдельных вопросов, представляющих, на наш взгляд, наибольший интерес: правопреемство в отношении международных договоров СССР, государственного внешнего долга СССР, государственной собственности СССР.
-------------------------
[1] Здесь мы не затрагиваем вопрос о правомерности такого действия. Это отдельный предмет для обсуждения.
[2] Пустогаров В. Эрозия Союза. Международно-правовые последствия // Международная жизнь. 1991. №12. С. 74 - 82.
Кременюк В. Смутное время: международные последствия // Международная жизнь. 1991.№11.С. 21 - 31.
Малашенко И. СССР и США после тоталитаризма и «холодной войны» // Международная жизнь. 1991. № 5.С. 5 - 13.
[3] Пустогаров В.Указ. соч. С. 76.
[4] См. Дипломатический вестник. 1992. № 1. С. 37 (Выступление Госсекретаря США Дж. Бейкера в Премстонском университете).
[5] Следует отметить, что до сих пор нет единого мнения относительно юридической природы СНГ, что затрудняет изучение этого института. Одни склонны оценивать СНГ как международную региональную организацию, другие - как конфедерацию, третьи высказывают точку зрения, что Содружество является одновременно и конфедерацией, и международной организацией, а четвёртые отмечают, что СНГ является аморфным образованием и, конечно, это не конфедерация. (См. Пустогаров В. Международно-правовой статус СНГ // Государство и право. 1993. № 2. С. 28; Ржевский В. О юридической природе форм нового Содружества Независимых Государств // Государство и право. 1992. № 6. С. 34; Гречко Л., Шинкарецкая Г. Понятие конфедерации и СНГ // Московский журнал международного права. 1994. № 2. С. 63 - 71; Талалаев А. Виды государств как субъектов международногоправа // Международное право (под ред. Г.И.Тункина). М., 1994. С. 91; Моисеев Е. Правовой статус СодружестваНезависимых Государств. М., 1995. С. 3, 14 - 16.
[6] Цыбуков В.Кто платит по долгам СССР // Международная жизнь. 1994. № 10.С. 104.
[7] Безусловно,такое решение было самым правильным и оптимальным для всех.
Тенденция «очленения» союзных республик в ООН, существовавшая до декабря 1991 г., началом которой явилось стремление советского руководства ещё при учреждении ООН добиться приёма своих союзных республик в эту организацию (острые споры завершились политическим компромиссом: первоначальными членами ООН наряду с СССР стали Белоруссия и Украина, чту стало «феноменом» в истории организации), а апогеем было постановление 5 - ого (внеочередного) Съезда народных депутатов СССР от 5 сентября 1991 г., в котором содержалось положение («Поддержать стремление республик к признанию их субъектами международного права и рассмотрению вопроса об их членстве в ООН» /п. 5/), из содержания которого, в правовом отношении, вытекало, что Советский Союз, как член ООН и постоянный член Совета Безопасности, заранее поддерживает ходатайство любой бывшей союзной республики о приёме в ООН, могла вызвать серьёзные затруднения в своём развитом виде. Но, как говорится, разум, компетентность и практический расчёт взяли вверх. Здесь не должно было быть места национальным амбициям. Всем должно было быть ясно, что одно только пустующее кресло Советского Союза в Совете Безопасности способно потрясти сами основы ООН. Ведь Совет Безопасности ООН построен на принципе единогласия пяти постоянных членов, которые в Уставе ООН названы поимённо - Китай, Франция, СССР, Великобритания и США (ст. 23). Выбытие одного из них нарушит весь определённый Уставом механизм и потребует принятия какого-то нового решения. Фактически речь пошла бы о пересмотре Устава ООН, базовых принципов её деятельности. На что вряд ли бы согласились члены ООН, в первую очередь члены Совета Безопасности, т.к. мы не ошибёмся, на наш взгляд, если скажем, что ООН является центром мировой политики и возможность стать одним из столпов этого центра могла бы быть довольно соблазнительной для многих, что могло бы стать конфликтогенным фактором и привести к катастрофическим последствиям. Но к этому вопросу можно подойти и с другой стороны. Если и было бы решено пересмотреть Устав ООН, то на пересмотр ушли бы годы.
Вдобавок к вышеизложенному отметим и то, что нет сомнения в том, что статус постоянного члена Совета Безопасности, означающий ключевую позицию в ООН, а следовательно, и в мировых делах, накладывает определённую ответственность на государство, которое, в первую очередь,должно отвечать специфическим критериям.
[8] Дипломатический вестник.1992.№ 1.С. 48 - 49.
[9] Дипломатический вестник. 1992. № 2 - 3. С 28.
[10] В договорах, заключённых РФ с отдельными государствами, использовался термин «государство-продолжатель». Так, например, в Договоре о дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Чешской и Словацкой Федеративной Республикой от 1 апреля 1992 года Стороны констатируют, что Российская Федерация является государством-продолжателем Союза ССР (Дипломатический вестник. 1992.№8. С. 12 - 17).
[11] Дипломатический вестник. 1992.№ 1. С. 13.
[12] Дипломатический вестник. 1992. № 3. С. 29.
[13] Дипломатическийвестник. 1992.№2 - 3.С. 34.
[14] Дипломатическийвестник. 1992.№2 - 3.С. 34.
Оглавление
 
www. pseudology. org